關於新居住證制度的分析

評論:完善居住證制度是一個動態平衡

國務院近日公佈《居住證暫行條例》，明確地方政府要為居住證持有人提供義務教育、基本公共就業服務等六項基本公共服務，以及辦理出入境證件、機動車登記等七項便利，並逐步擴大提供公共服務和便利的範圍，提高服務標準;同時明確了持證人申請登記居住地常住户口的銜接通道及各類城市確定落户條件的標準。

從各地多年來實施帶有一定歧視意味的暫住證制度，到探索作為暫住證“升級版”的居住證制度，再到統一的“國家版”居住證制度正式出台;從公民到其他城市居住半年以上，符合有合法穩定就業等三個條件之一的，可以申領“福利含金量”接近户口本的居住證，到居住證持有人符合條件的可以申請本地户口，每一步都見證了城市化進程的足音。

國家層面和地方政府實施什麼樣的居住及户籍政策，反映了政府和外來常住居民之間的一種特定關係。一方面，政府需要外來常住居民在城市就業創業，為城市經濟社會發展做貢獻，包括為城市增加GPD、拉動消費、充實社保基金、增強城市發展活力等;另一方面，政府要為外來常住居民的就業創業、義務教育、醫療衞生、文化體育、行使法律權利等提供基本公共服務、便利和保障，逐漸使外來常住居民享受到與本地户籍居民大體接近或相當的服務、福利和權利。

簡單地看，這種關係可以視為城市政府和外來常住居民之間的“交換”，即後者通過為城市發展做貢獻，“換取”前者提供的各項公共服務、便利和保障，越是符合城市功能定位和發展需要的外來常住居民，被認為對城市發展做出的貢獻越大，政府為之提供的服務、便利和保障就會越多，直至與本地户籍居民享受的服務、福利和權利完全等同。在理想狀態下，這種“交換”關係對雙方而言是平等的，但現實生活中，由於政府往往處於強勢主導地位，使得天平更容易偏向政府一邊。因此，現在實行居住證制度，更需要政府積極主動地履行職責、創造條件，不斷擴大提供公共服務、便利和保障的範圍。

所以，城市政府與外來常住居民之間的關係，在居住證制度上主要就是一種動態平衡。其一，要把握城市化進程帶來的人口集中與城市資源承載能力之間的平衡。城市是人羣聚集的結果，隨着城市聚集人口越來越多，交通擁堵、空氣污染、治安混亂、水電氣供應不足、貧民窟氾濫等“大城市病”也日益嚴重，這在發達國家的城市化進程中已有沉痛的教訓。有鑑於此，居住證制度應當實行“分而治之”，對小城鎮、中小城市的人口流動應重在放鬆，並可適度引導人口集中，對大城市、特大城市的人口集中則應適度調控，避免人口“超載”導致城市資源嚴重匱乏，避免城市化進程因人口、資源關係嚴重失衡而跑偏翻車。

其二，要把握本地户籍居民權益與外來常住居民權益之間的平衡。本地户籍居民中，有的是土生土長的“原住民”，有的最初也是外來人口，後來落户成為本地户籍居民，他們都是城市的“原住民”，是城市人口的存量，外來常住居民則是城市人口的增量。在服務供給與權益保障的排序上，應當尊重歷史，考慮“先來後到”，以“原住民”優先，外來人口其次。在此基礎上，通過政府、社會和全體居民的持續努力，不斷增進外來常住居民的權益，才能從“原住民”與外來人口的權益保障平衡中，不斷接近並最終實現兩者權益保障的均等化、一體化。

居住證是教育公平的一塊“墊腳石”

隨着居住證制度的實施，我國學生所享有的教育公平和就業公平會進一步提升，但要完全消除户籍政策的影響，全面推進教育公平，還需持續攻關。

從明年1月1日起，我國眾多民眾的生活中將正式增加一個新名詞——居住證。國務院日前正式公佈《居住證暫行條例》(以下簡稱《條例》)。《條例》明確，公民離開常住户口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法穩定就業、合法穩定住所、連續就讀條件之一的，可以依照規定申領居住證。

根據《條例》，持有居住證者享有的基本公共服務和便利主要有：一是義務教育、基本公共就業服務等九項基本公共服務和辦理出入境證件、機動車登記等七項便利;二是通過梯度賦權機制要求各地積極創造條件，逐步擴大向居住證持有人提供公共服務和便利的範圍、提高服務標準，並定期向社會公佈;三是明確持證人申請登記居住地常住户口的銜接通道及各類城市確定落户條件的標準。

這其中提到的梯度賦權機制值得關注。《條例》明確，居住證擁有者所享有的權利和户籍擁有者雖有不同，但其範圍要逐步擴大。隨着居住證制度的實施，我國學生所享有的教育公平和就業公平會進一步提升，但要完全消除户籍政策的影響，全面推進教育公平，還需持續攻關。

為解決適齡少年兒童的求學問題，目前大多數地區已經從以往要求的具備户籍條件，放寬為户籍或居住證條件，這給隨遷子女在流入城市入學創造了便利——只要在所在城市獲得居住證，即可享有同城就讀機會。但值得注意的是，不論是要求户籍還是居住證，都意味着還存在門檻限制。而且，在一些地方，辦理居住證的門檻並不低。

這次公佈的《居住證暫行條例》，進一步規範了居住證的辦理程序，明確了居住證擁有者享有的權利，但並沒有解決隨遷子女在大城市入學門檻較高的問題。對於城區人口500萬以上的特大城市和超大城市，《條例》明確，應當根據承載能力和發展需要，建立完善積分落户制度。這些其實就是目前不少特大和超大城市採用的做法，雖有其現實合理性，但從教育公平角度來説，還有很大改進空間。

相比於此前的户籍要求來説，擴大到居住證已是很大進步，但還需更進一步。筆者以為，首先要建立全新的教育公平觀，要把受教育權等基本權利與户籍制度剝離，應該從更高層次的教育公平出發，對保障每個公民平等受教育權、擴大教育公平進行新的頂層設計。比如，現行大學聯考制度是依託户籍制度，把高校錄取指標劃分到各省市自治區，進而實行大學聯考按户籍報名制度。如果未來能夠取消這種把錄取指標劃分到各省份的做法，實行全國統一大學聯考，大學自主招生，學生用大學聯考成績去自主申請大學，大學獨立進行評價錄取，那大學聯考按户籍報名的制度也就不攻自破。目前輿論關注的異地大學聯考問題，也將不再是問題，因為每個學生在全國任何地方都可自由報考。

此外，還要改革義務教育經費保障機制。前不久我國宣佈統一城鄉義務教育經費保障機制，同時實施學費隨學生走的措施。這是促進教育公平的好做法，有利於建立解決隨遷子女入學的長效機制，流入地政府部門在解決流入適齡兒童的求學時，不必承擔過大的教育投入壓力。但這只是從經費角度掃除障礙。如果流入地政府不希望接收更多的流動兒童入學，擔心本地變為“教育窪地”，而採用積分落户制度、提高辦理居住證門檻等方式，把隨遷子女擋在流入地學校大門之外，這是不符合推進教育公平的目標的。(作者熊丙奇，系21世紀教育研究院副院長)