PPP專案財政管理規定

PPP(Public-Private-Partnership)，即公私合作模式，是公共基礎設施中的一種專案融資模式。下文是PPP專案財政管理辦法全文，歡迎閱讀!

PPP專案財政管理辦法全文

第一章 總則

第一條 為加強政府和社會資本合作(簡稱PPP)專案財政管理，明確財政部門在PPP專案全生命週期內的工作要求，規範財政部門履職行為，保障合作各方合法權益，根據《預演算法》、《政府採購法》、《企業國有資產法》等法律法規，制定本辦法。

第二條 本辦法適用於中華人民共和國境內能源、交通運輸、市政公用、農業、林業、水利、環境保護、保障性安居工程、教育、科技、文化、體育、醫療衛生、養老、旅遊等公共服務領域開展的各類PPP專案。

第三條 各級財政部門應當會同相關部門，統籌安排財政資金、國有資產等各類公共資產和資源與社會資本開展平等互惠的PPP專案合作，切實履行專案識別論證、政府採購、預算收支與績效管理、資產負債管理、資訊披露與監督檢查等職責，保證專案全生命週期規範實施、高效運營。

第二章 專案識別論證

第四條 各級財政部門應當加強與行業主管部門的協同配合，共同做好專案前期的識別論證工作。

政府發起PPP專案的，應當由行業主管部門提出專案建議，由縣級以上人民政府授權的專案實施機構編制專案實施方案，提請同級財政部門開展物有所值評價和財政承受能力論證。

社會資本發起PPP專案的，應當由社會資本向行業主管部門提交專案建議書，經行業主管部門稽核同意後，由社會資本編制專案實施方案，由縣級以上人民政府授權的專案實施機構提請同級財政部門開展物有所值評價和財政承受能力論證。

第五條 新建、改擴建專案的專案實施方案應當依據專案建議書、專案可行性研究報告等前期論證檔案編制;存量專案實施方案的編制依據還應包括存量公共資產建設、運營維護的歷史資料以及第三方出具的資產評估報告等。

專案實施方案應當包括專案基本情況、風險分配框架、運作方式、交易結構、合同體系、監管架構等內容。

第六條 專案實施機構可依法通過政府採購方式委託專家或第三方專業機構，編制專案物有所值評價報告。受託專家或第三方專業機構應獨立、客觀、科學地進行專案評價、論證，並對報告內容負責。

第七條 各級財政部門應當會同同級行業主管部門根據專案實施方案共同對物有所值評價報告進行稽核。物有所值評價稽核未通過的，專案實施機構可對實施方案進行調整後重新提請本級財政部門和行業主管部門稽核。

第八條 經稽核通過物有所值評價的專案，由同級財政部門依據專案實施方案和物有所值評價報告組織編制財政承受能力論證報告，統籌本級全部已實施和擬實施PPP專案的各年度支出責任，並綜合考慮行業均衡性和PPP專案開發計劃後，出具財政承受能力論證報告稽核意見。

第九條 各級財政部門應當建立本地區PPP專案開發目錄，將經稽核通過物有所值評價和財政承受能力論證的專案納入PPP專案開發目錄管理。

第三章 專案政府採購管理

第十條 對於納入PPP專案開發目錄的專案，專案實施機構應根據物有所值評價和財政承受能力論證稽核結果完善專案實施方案，報本級人民政府稽核。本級人民政府稽核同意後，由專案實施機構按照政府採購管理相關規定，依法組織開展社會資本方採購工作。

專案實施機構可以依法委託採購代理機構辦理採購。

第十一條 專案實施機構應當優先採用公開招標、競爭性談判、競爭性磋商等競爭性方式採購社會資本方，鼓勵社會資本積極參與、充分競爭。根據專案需求必須採用單一來源採購方式的，應當嚴格符合法定條件和程式。

第十二條 專案實施機構應當根據專案特點和建設運營需求，綜合考慮專業資質、技術能力、管理經驗和財務實力等因素合理設定社會資本的資格條件，保證國有企業、民營企業、外資企業平等參與。

第十三條 專案實施機構應當綜合考慮社會資本競爭者的技術方案、商務報價、融資能力等因素合理設定採購評審標準，確保專案的長期穩定運營和質量效益提升。

第十四條 參加採購評審的社會資本所提出的技術方案內容最終被全部或部分採納，但經採購未中選的，財政部門應會同行業主管部門對其前期投入成本予以合理補償。

第十五條 各級財政部門應當加強對PPP專案採購活動的支援服務和監督管理，依託政府採購平臺和PPP綜合資訊平臺，及時充分向社會公開PPP專案採購資訊，包括資格預審檔案及結果、採購檔案、響應檔案提交情況及評審結果等，確保採購過程和結果公開、透明。

第十六條 採購結果公示結束後、PPP專案合同正式簽訂前，專案實施機構應將PPP專案合同提交行業主管部門、財政部門、法制部門等相關職能部門稽核後，報本級人民政府批准。

第十七條 PPP專案合同稽核時，應當對照專案實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告及採購檔案，檢查合同內容是否發生實質性變更，並重點稽核合同是否滿足以下要求：

(一)合同應當根據實施方案中的風險分配方案，在政府與社會資本雙方之間合理分配專案風險，並確保應由社會資本方承擔的風險實現了有效轉移;

(二)合同應當約定專案具體產出標準和績效考核指標，明確專案付費與績效評價結果掛鉤;

(三)合同應當綜合考慮專案全生命週期內的成本核算範圍和成本變動因素，設定專案基準成本;

(四)合同應當根據專案基準成本和專案資本金財務內部收益率，參照工程竣工決算合理測算確定專案的補貼或收費定價基準。專案收入基準以外的運營風險由專案公司承擔;

(五)合同應當合理約定專案補貼或收費定價的調整週期、條件和程式，作為專案合作期限內行業主管部門和財政部門執行補貼或收費定價調整的依據。

第四章 專案財政預算管理

第十八條 行業主管部門應當根據預算管理要求，將PPP專案合同中約定的政府跨年度財政支出責任納入中期財政規劃，經財政部門稽核彙總後，報本級人民政府稽核，保障政府在專案全生命週期內的履約能力。

第十九條 本級人民政府同意納入中期財政規劃的PPP專案，由行業主管部門按照預算編制程式和要求，將合同中符合預算管理要求的下一年度財政資金收支納入預算管理，報請財政部門稽核後納入預算草案，經本級政府同意後報本級人民代表大會審議。

第二十條 行業主管部門應按照預算編制要求，編報PPP專案收支預算：

(一)收支測算。每年7月底之前，行業主管部門應按照當年PPP專案合同約定，結合本年度預算執行情況、支出績效評價結果等，測算下一年度應納入預算的PPP專案收支數額。

(二)支出編制。行業主管部門應將需要從預算中安排的PPP專案支出責任，按照相關政府收支分類科目、預算支出標準和要求，列入支出預算。

(三)收入編制。行業主管部門應將政府在PPP專案中獲得的收入列入預算。

(四)報送要求。行業主管部門應將包括所有PPP專案全部收支在內的預算，按照統一的時間要求報同級財政部門。

第二十一條 財政部門應對行業主管部門報送的PPP專案財政收支預算申請進行認真稽核，充分考慮績效評價、價格調整等因素，合理確定預算金額。

第二十二條 PPP專案中的政府收入，包括政府在PPP專案全生命週期過程中依據法律和合同約定取得的資產權益轉讓、特許經營權轉讓、股息、超額收益分成、社會資本違約賠償和保險索賠等收入，以及上級財政撥付的PPP專項獎補資金收入等。

第二十三條 PPP專案中的政府支出，包括政府在PPP專案全生命週期過程中依據法律和合同約定需要從財政資金中安排的股權投資、運營補貼、配套投入、風險承擔，以及上級財政對下級財政安排的PPP專項獎補資金支出。

第二十四條 行業主管部門應當會同各級財政部門做好專案全生命週期成本監測工作。每年一季度前，專案公司(或社會資本方)應向行業主管部門和財政部門報送上一年度經第三方審計的財務報告及專案建設運營成本說明材料。專案成本資訊要通過PPP綜合資訊平臺對外公示，接受社會監督。

第二十五條 各級財政部門應當會同行業主管部門開展PPP專案績效執行監控，對績效目標執行情況進行跟蹤管理和定期檢查，確保階段性目標與資金支付相匹配，開展中期績效評估，最終促進實現專案績效目標。監控中發現績效執行與原定績效目標偏離時，應及時採取措施予以糾正。

第二十六條 社會資本方違反PPP專案合同約定，導致專案執行狀況惡化，危及國家安全和重大公共利益，或嚴重影響公共產品和服務持續穩定供給的，本級人民政府有權指定專案實施機構或其他機構臨時接管專案，直至專案恢復正常經營或提前終止。臨時接管專案所產生的一切費用，根據合作協議約定，由違約方單獨承擔或由各責任方分擔。

第二十七條 各級財政部門應當會同行業主管部門在PPP專案全生命週期內，按照事先約定的績效目標，對專案產出、實際效果、成本收益、可持續性等方面進行績效評價，也可委託第三方專業機構提出評價意見。

第二十八條 各級財政部門應依據績效評價結果合理安排財政預算資金。

對於績效評價達標的專案，財政部門應當按照合同約定，向專案公司或社會資本方及時足額安排相關支出。

對於績效評價不達標的專案，財政部門應當按照合同約定扣減相應費用或補貼支出。

第五章 專案資產負債管理

第二十九條 各級財政部門應會同相關部門加強PPP專案涉及的國有資產管理，督促專案實施機構建立PPP專案資產管理臺賬。政府在PPP專案中通過存量國有資產或股權作價入股、現金出資入股或直接投資等方式形成的資產，應作為國有資產在政府綜合財務報告中進行反映和管理。

第三十條 存量PPP專案中涉及存量國有資產、股權轉讓的，應由專案實施機構會同行業主管部門和財政部門按照國有資產管理相關辦法，依法進行資產評估，防止國有資產流失。

第三十一條 PPP專案中涉及特許經營權授予或轉讓的，應由專案實施機構根據特許經營權未來帶來的收入狀況，參照市場同類標準，通過競爭性程式確定特許經營權的價值，以合理價值折價入股、授予或轉讓。

第三十二條 專案實施機構與社會資本方應當根據法律法規和PPP專案合同約定確定專案公司資產權屬。對於歸屬專案公司的資產及權益的所有權和收益權，經行業主管部門和財政部門同意，可以依法設定抵押、質押等擔保權益，或進行結構化融資，但應及時在財政部PPP綜合資訊平臺上公示。專案建設完成進入穩定運營期後，社會資本方可以通過結構性融資實現部分或全部退出，但影響公共安全及公共服務持續穩定提供的除外。

第三十三條 各級財政部門應當會同行業主管部門做好專案資產移交工作。

專案合作期滿移交的，政府和社會資本雙方應按合同約定共同做好移交工作，確保移交過渡期內公共服務的持續穩定供給。專案合同期滿前，專案實施機構或政府指定的其他機構應組建專案移交工作組，對移交資產進行效能測試、資產評估和登記入賬，專案資產不符合合同約定移交標準的，社會資本應採取補救措施或賠償損失。

專案因故提前終止的，除履行上述移交工作外，如因政府原因或不可抗力原因導致提前終止的，應當依據合同約定給予社會資本相應補償，並妥善處置專案公司存續債務，保障債權人合法權益;如因社會資本原因導致提前終止的，應當依據合同約定要求社會資本承擔相應賠償責任。

第三十四條 各級財政部門應當會同行業主管部門加強對PPP專案債務的監控。PPP專案執行過程中形成的負債，屬於專案公司的債務，由專案公司獨立承擔償付義務。專案期滿移交時，專案公司的債務不得移交給政府。

第六章 監督管理

第三十五條 各級財政部門應當會同行業主管部門加強對PPP專案的監督管理，切實保障專案執行質量，嚴禁以PPP專案名義舉借政府債務。

財政部門應當會同相關部門加強專案合規性稽核，確保專案屬於公共服務領域，並按法律法規和相關規定履行相關前期論證審查程式。專案實施不得采用建設-移交方式。

政府與社會資本合資設立專案公司的，應按照《公司法》等法律規定以及PPP專案合同約定規範運作，不得在股東協議中約定由政府股東或政府指定的其他機構對社會資本方股東的股權進行回購安排。

財政部門應根據財政承受能力論證結果和PPP專案合同約定，嚴格管控和執行專案支付責任，不得將當期政府購買服務支出代替PPP專案中長期的支付責任，規避PPP專案相關評價論證程式。

第三十六條 各級財政部門應依託PPP綜合資訊平臺，建立PPP專案庫，做好PPP專案全生命週期資訊公開工作，保障公眾知情權，接受社會監督。

專案準備、採購和建設階段資訊公開內容包括PPP專案的基礎資訊和專案採購資訊，採購檔案，採購成交結果，不涉及國家祕密、商業祕密的專案合同文字，開工及竣工投運日期，政府移交日期等。專案運營階段資訊公開內容包括PPP專案的成本監測和績效評價結果等。

財政部門資訊公開內容包括本級PPP專案目錄、本級人大批准的政府對PPP專案的財政預算、執行及決算情況等。

第三十七條 財政部駐各地財政監察專員辦事處應對PPP專案財政管理情況加強全程監督管理，重點關注PPP專案物有所值評價和財政承受能力論證、政府採購、預算管理、國有資產管理、債務管理、績效評價等環節，切實防範財政風險。

第三十八條 對違反本辦法規定實施PPP專案的，依據《預演算法》、《政府採購法》及其實施條例、《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規追究有關人員責任;涉嫌犯罪的，依法移交司法機關處理。

第七章 附則

第三十九條 本辦法由財政部負責解釋。

第四十條 本辦法自印發之日起施行。

《PPP專案財政管理暫行辦法》解讀

對照20xx年12月31日財政部發布的《PPP專案政府採購管理辦法》(財庫〔20xx〕215號文)，PPP財政管理暫行辦法進一步將PPP與政府採購密不可分、深度融合的關係以部門規章的形式確認並凝固下來，既是三年來PPP專案採購實踐經驗的總結和昇華，同時為未來更大規模湧現的PPP採購行為提供了操作性很強的規範指導。

第一條開宗明義，明確了本辦法的立法依據主要包括《預演算法》、《政府採購法》及實施條例等，這就從法理上明確了PPP專案社會資本招標選取過程的政府採購性質。這個規定和215號文規定是一致的。215號文第二條對定：本辦法所稱PPP專案採購，是指政府為達成權利義務平衡、物有所值的PPP專案合同，遵循公開、公平、公正和誠實信用原則，按照相關法規要求完成PPP專案識別和準備等前期工作後，依法選擇社會資本合作者的過程。

與215號文更加專注與採購程式各環節操作相比，PPP財政管理暫行辦法第三章用整章的篇幅對PPP採購環節的管理規範做出進一步明確：

第十條規定，經前期識別論證得以確認並報請本級人民政府稽核通過的PPP專案，由專案實施機構按照政府採購管理相關規定，依法組織開展社會資本方採購工作。這就進一步確認了PPP專案的實施機構在政府採購程式中的採購人地位，比如交通運輸專案中的各地交通委、交通運輸局，海綿城市專案的建設主管部門，文化專案中的文化局等。

該條明確，專案實施機構可以依法委託採購代理機構辦理採購。這就明確了政府採購代理機構在PPP專案社會資本方採購中的代理職責。

第十一條明確了PPP類政府採購專案的採購方式。依據《政府採購法》及其實施條例、財政部競爭性磋商管理辦法等規定，辦法明確了PPP專案應當優先採用公開招標、競爭性談判、競爭性磋商等競爭性方式採購社會資本方，這對保證採購流程的公開、透明有積極意義;該條明確鼓勵社會資本積極參與、充分競爭更有利於調動各類社會資本，尤其是民間投資參與PPP的積極性。

與215號文相比，該條未明確列入邀請招標採購方式，對採用單一來源採購方式進行了嚴格限定，要求嚴格符合法定條件，並經上級政府採購主管部門批准，這是近兩年來PPP專案採購實踐現狀的總結，也將更有力地維護社會資本參與競爭的平等准入機會。

第十二條進一步明確了國有企業、民營企業、外資企業平等參與PPP建設和服務的權利，被業界普遍看好。

第十二和十三條對PPP採購公告的實質性條款、專案採購評審標準做出了明確和限定，要求專案實施機構應當根據專案特點和建設運營需求，綜合考慮專業資質、技術能力、管理經驗和財務實力等因素合理設定社會資本的資格條件;評審過程應當應當綜合考慮社會資本競爭者的技術方案、商務報價、融資能力等因素。這是對214號文的重要增補。我國政府採購採用專家評審制，結合財政部門評審專家管理辦法，明確專家評審需要考量的主要因素，有著積極的現實意義。

第第十四條對社會資本投標人的補償規定也是個小亮點，一是針對政府採購程式中的投標保證金制度，應依據《政府採購法》及實施條例的規定，如期如數退還，這在215號文第21條也有詳細規定;另外，PPP專案一般技術複雜，社會資本方所提出的技術方案內容最終被全部或部分採納，但經採購未中選的，財政部門應會同行業主管部門對其前期投入成本予以合理補償，該規定也將大大鼓勵社會資本參與競標的積極性。

第十五條明確各級財政部門對PPP採購活動的監督管理職責，重點對PPP專案採購資訊公開事宜做出規定。按照《政府採購法》及實施條例、財政部20xx年第19號令政府採購資訊公開有關管理辦法，PPP專案的政府採購資訊，包括資格預審檔案及結果、採購檔案、響應檔案提交情況及評審結果等，應該在財政部門指定的媒體上向公眾公開，以確保採購過程和結果公開、透明。暫行辦法的亮點之一是明確了政府採購平臺和PPP綜合資訊平臺應作為PPP政府採購專案的資訊公開平臺;亮點之二是明確財政部門在PPP採購活動中除了監督管理，還負有支援服務的職責，這也是實行“寬財政”，配合有關部委積極引導民間投資穩增長的需要。

第十六條明確採購結果應由專案實施機構將PPP專案合同提交行業主管部門、財政部門、法制部門等相關職能部門稽核後，報同級人民政府批准。這項規定與政府採購檔案備案管理方法相銜接。

合同管理是PPP政府採購專案管理的重頭戲，也是保證合同履行、政府和社會資本長期有效合作的關鍵。10月9日的中央深改組會議著重強調，在政府與社會資本合作活動中，不得以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約，確需改變政府承諾和合同約定的要嚴格依照法定程式進行，從頂層設計層面為社會資本吃下了“定心丸”，使社會資本得以規避PPP過程中可能發生的最大風險。215號文第三章爭議處理和監督檢查部分對合同管理和變更有規定，新出臺的暫行辦法第十七章對此進一步做出了明晰具體的細化規定。

此外，辦法第六條還規定，專案要通過政府採購方式確定各類專業諮詢服務的提供機構，編制專案物有所值評價報告，獨立、客觀、科學地進行專案評價、論證等，這也賦予政府採購一項重大使命。

其他有關方面的亮點，比如對各類所有制平等相待，進一步鼓勵社會資本發揮技術優勢，調動民間投資積極性;加大資訊公開公開力度;納入預算;績效評價;加強監管約束;注重“創新性和示範性”等，各路專家學者多有專業性深入評述，此不班門弄斧，再做贅言。總之，財金92號文《PPP專案財政管理辦法》細化了PPP專案全生命週期中財政部門的相關職責和工作流程，在中國PPP改革和發展史上必將發揮積極作用，留下濃墨重彩的一筆。