市委書記市長關心的十大焦點問題（一）

所謂“城市競爭力”是指一個國家城市在經濟全球化和區域一體化背景下，與他國或本國城市比較，在資源要素流動過程中抗衡甚至超越現實的和潛在的競爭對手，以實現城市價值所具有的各種競爭優勢的系統合力。 ■ 經營城市是提升城市競爭力的第一推動力。目前，經營城市的目標正從單純增加政府的財力延續擴充套件到提高城市的競爭力。城市競爭力反映的是城市的綜合素質，理應成為經營城市的首選目標。 毫無疑問，入世加速了我國全球化程序。但全球化究竟是什麼，表現在哪裡，人們還有不同的認識。就目前來看，有一點確定無疑的，那就是全球化將最明顯地表現為一國城市化的加速度發展，這會促使城市化程序中全球資源及要素流動性增強，尤其是人才流、物流、資金流、技術流、資訊流速度加快。這種要素的流動性給城市資源的重新整合和市場化配置創造了有利的條件和機會，同時這種外部力量迅速並且出乎意料的變化也給城市工業、市場、資本、人才、貿易帶來波動，增強了城市的不確定性。不確定性的直接後果使城市內部的無組織力量增加，破壞了城市超穩定結構的適應性，使“靜態型”的城市結構變得脆弱，城市的不穩定風險不斷上升。另一方面，在全球資源流動的環境下，城市在吸引稀缺資源時正面臨越來越多的競爭者。全球化浪潮正在淹沒城市之間的市場界限，打破舊的行政區劃的格局，更多的社會財富和國際資本進一步向中心城市集中。全球化思考和本土化行動已成為各級地市領導制定城市發展戰略的兩個著眼點。 對中國城市化水平的一般判斷 中國城市化水平究竟處於一種什麼樣的狀況？它有什麼樣的經歷和特徵？這是我們認識中國城市問題首先需要了解的。 中國城市化發展整體水平初級化 中國的城市化大致開始於２０世紀５０年代，１９７８年以前，它大體可分為三個階段： １９４９－１９５７年的正常發展階段。當時隨著經濟恢復與大規模工業建設，需要大批農業勞動力轉移到工業部門，相應地提高了城市人口的比重。１９５８－１９６３年的劇烈波動階段。由於人口增長對城市的壓力日益增大，xx在１９５８年頒佈了《戶口管理條例》，嚴格劃分出農業戶口和非農業戶口，控制農業人口遷往城市。這是中國此後關於戶籍管理的基本法律依據。但為了“大躍進”的需要國家不得不從農村大量招工，結果使城鎮人口在１９５８－１９６０年間迅速提高４個百分點。“大躍進”的失敗與自然災害又將新招職工大量下放，１９６３年城鎮人口比重下降到１６．８％。這一時期城鎮人口比重的“大起大落”主要是經濟發展戰略的失誤造成，但是“戶籍管理”制度在城市化中的“籬笆作用”已經顯示出來。１９６４－１９７８年的停滯階段。經濟調整與“～”時期的經濟混亂，使中國的城市化程序陷於停滯。這一階段以戶籍制度為核心的城鄉隔離體制使中國城鄉正式形成了典型的“二元經濟”與“二元社會”。 經過了上述三個階段，中國的城市化直到今天，仍然遺留著下面三個方面的陰影：一是城市化從整體上是受抑制和嚴格管制的，與快速的工業化相比，城市化步伐緩慢，拉大了與世界城市化水平的差距。二是城市發展依然受計劃經濟體制下行政級別的影響。各項投資與城市的行政級別相關，城市化主要體現為大中城市的發展加快，小城市（城鎮）的發展緩慢。三是在城市發展規劃上，缺乏科學性和協調能力，行政性和主觀性比較明顯，導致城市化的滯後。可以說，中國真正的城市化才剛剛開始，現在只是城市的初級化。 中心城市現代化初見成效 與我國城市化整體水平的初級化相對應的，是東南沿海部分中心城市現代化的飛速發展。在他們的帶動下，中國城市化的水平正在邁上一個新的臺階。主要表現在以下幾個方面： 城市數量迅速增加。１９７８年全國城市為１９２個，１９９０年增加到４６４個，２０００年達到６５９個，２２年增加城市４６７個，平均每年增加２１．２個。至２００１年底，全國共有建制市６６２個，其中直轄市４個，副省級市１５個，地級市２５０個，縣級市３９３個。而據建設部的最新統計，至２００１年，中國共有城市６６４個。 小城鎮異軍突起。改革開放以來，隨著鄉鎮工業的異軍突起和農村商業流通與服務業的發展，促進了小城鎮的興起和繁榮。１９８３年，國家取消政社合一的人民公社體制，恢復了鄉（鎮）建制，並放寬了建制鎮的設立標準，這為小城鎮的迅速發展創造了寬鬆環境。１９８８年，全國建制鎮數量達到１１４８１個，是１９８３年（２９６８個）的３．９倍。到１９９９年，全國建制鎮數量達到１９２１６個，還有近３萬個鄉政府所在地的集鎮。２００１年，我國的建制鎮已達２萬多個小城鎮的發展，成為推動我國“農村城市化”的主力，這是“自下而上”城市化的主要體制。 城鎮人口數量迅速增長，城市化率持續攀升。我國市鎮總人口由１９７８年的１７２４５萬人，增加到１９９０年的３０１９１萬人和１９９９年的３８８９２萬人，２１年增加２１６４７萬人，年均增加１０００萬人。２０００年第５次人口普查中城鎮人口總量增加近７０００萬人，使城鎮人口占全國總人口的比率上升到３６．２２％，比１９９０年（２６．４１％）增加１０個百分點，比１９７８增加１８．３個百分點，平均每年提高０．８３個百分點。２００１年底全國非農業人口１７７５３．３１萬人，比上年增長４．８％，作為一個人口基數巨大的發展中國家，中國改革開放以來城市化的步伐是不慢的。 世界的平均城市化水平約為４７％，發達國家和地區約為７５％，發展中國家在３８％左右，最不發達國家大約為２２％。２０００年我國城市化水平是３６．０９％（第五次人口普查資料及統計標準）。２００１年為３７．６５％，提高了１．５６個百分點。今年，各方對中國城市化水平的預測紛紛出籠：國家統計局認為到２０１０年將達到４０％；xx發展研究中心的專家說２０年內將提高到６０％；還有一種說法是在未來３０－４０年內達到７０％。 據國家計委規劃司提出的有關中國城市化程序的建議，從２００１年到２０１５年，中國的城市化速度每年提高１個百分點（不包括市鎮人口自然增加的４０００萬），將使２．５億左右的農村人口轉為城鎮居民。這樣，到２０１５年，中國的城市化水平就可達到４５－５０％。當前，我國國民收入

的５０％、工業產值的７０％、工業利稅的８０％都產生於城市，９０％以上的科研力量和高等教育集中在城市。城市已成為高科技、通訊、金融、資訊、教育的主要載體。 就目前來看，制約中國城市化水平提高的原因很多，概括起來主要表現在二個方面：一是改革開放以來城市發展政策與分散性城鎮化道路的“兩面性”。鑑於中國城鎮化滯後及分散性城鎮化道路的一些弊端，９０年代學者們著重分析了這種城市化道路導致的聚集效率損失，並認為它導致了生產力佈局的分散化，制約了城市化的正常發展，帶來了環境汙染、土地資源浪費等問題及資源的總配置效率損失。二是在工業化的過程中，廣大的農村和眾多的農民被遊離於工業化過程之外，使大量的農村人口擁擠在狹小而落後的生產空間。而城市化的內在機制十分薄弱，並喪失了通過工業化促進城市化的歷史性機遇，且付出了高昂的代價。與此同時，由於中國的工業化是以犧牲農副業，剝奪農民，依靠工業本身的自我迴圈，結果城鄉差距拉大了，工業化的內在動力也在不斷減弱，這就促使中國的城市發展更加緩慢，城市綜合功能嚴重削弱。 加快中國城市化建設的基本思路 借鑑國外城市化發展的思路，結合中國的實際情況，加快中國城市化建設，大體上可分兩大步走： 第一大步，加快城市化，應當把重點放到塑造與增強城市健康發展的機制方面。１．促進城市聚集效益作用的發揮，塑造城市發展的活力機制。只要城市有活力，不論何種型別、何種規模的城市，都不應人為地控制其發展規模。２．建立各類資源和要素自由合理流動的資源配置機制。資本、勞動力、技術和資訊在空間方面的自由流動，是企業、產業和區域持續發展的前提條件，也是發揮城市聚集效應的基礎。在要素資源自由流動前提下推進城市化，才能發揮持續的最佳聚集效益。３．正確處理城市化程序中政府作用與市場作用的關係。在城市化過程中，政府作用與市場作用都是不可替代的，兩者應當建立分工協作的關係，各自把主要活動限制在自己最能發揮作用的領域內。４．大中小城市協調發展的方針政策。新的城市化方針不要人為地限制某一類城市類別的發展，應當在資源自由合理流動的基礎上促進各類城市的共同發展。 第二大步，加快城市化，就必須要改變傳統落後的城市化觀念。１．變官位設市為經濟規模設市。當前，按官位設市，按行政級別設市的傳統行政管理模式和觀念仍被沿用，不打破這一傳統的桎梏，不按經濟規模來安排城市資源的分配，我們的城市化水平必然會受到不可低估的影響。２．變人為構市為產業建市。城市發展必須以產業作依託。我國一些城市近些年之所以出現市區佈局混亂、交通阻塞、城市服務功能不配套等問題，重要原因之一是沒有從產業發展的角度去規劃城市。其實產業轉移是經濟發展到一定階段的必然結果。戰後美國產業向日本轉移，２０世紀７０年代日本產業向東南亞轉移，８０年代日本、亞洲“四小龍”以及東南亞產業向中國轉移，這種產業轉移其實就是城市的轉移。３．變全能城市為特色城市。昔日的不少城市，片面追求產業門類齊全，結果造成重複建設，帶來資源的極大浪費。今日的城市經濟競爭，其實是城市優勢產業並由此衍生出來的品牌競爭。大連人提出“不求最大，但求最好”，最好就是最有特色，“大而全，小而全”其實就缺乏鮮活的個性與特色。海德堡、鹿特丹、日內瓦、佛羅倫薩、底特律這些城市是世界名城，是靠一兩個特色產業、強勢產業聞名世界。“名城效應”不但能推動社會經濟發展，提升城市的競爭力，反過來又推動了城市規模的擴張。可見城市的魅力不在其大而全，而在於其有特色和強項。 提升中國城市化水平的戰略要點! 世界城市化發展的規律表明，城市化水平提高有幾個戰略至高點必須達到，它包括：實施堅定的人口規模戰略；推進有競爭力的支柱產業發展戰略以及促進區域經濟深度融合的一體化戰略等。就目前的情況看，中國的城市化正處在入世之初具有戰略意義的關鍵時期。抓住這三五年的戰略機遇期，全面推進我國城市化的快速發展，具有特別重要的現實意義： 首先，全面推進無條件的人口規模化戰略。世界許多國家發展城市化的經驗表明，一個城市的人口規模最低不應低於２５萬人，即使小城鎮建設也應有一個合理的人口規模問題，達不到相當的人口規模，小城鎮基礎設施建設從巨集觀上說就不經濟，在這種條件下談城市化無異於修建空中樓閣。就我國目前的情況來看，制定城市化戰略，首先一點就是要制定人口的規模化戰略，徹底打破城鄉戶籍壁壘，剝離附著在戶籍上的眾多行政功能，特別是要吸引農民進城，形成城市人口的集聚效應。 其次，要全面推進城市支柱產業發展戰略。城市化不是一座空中樓閣，城市化水平提高，有賴於強大的城市經濟實力的支撐。因此，形成合理的城市產業佈局，特別是培養和造就強大的城市支柱產業，就成為城市化程序中重中之重的戰略要點。目前，中國的城市化程序中普遍存在產業佈局的分散化和小型化的問題，即使是支柱產業也僅僅是在一城一地所言，放在全國乃至世界的大背景下，支柱產業可能連根篙子杆也不如。在這種情況下，推進城市化水平的提高，必須從全球、全國產業發展的大勢出發，真正尋找到自己特色的具有競爭力的支柱產業，在此，我們應明確一點，即支柱產業是市場競爭的結果，而不是政府塑造的產物。 第三，也是最重要的一點，就是要制定城市綜合競爭力提升戰略，全力打造城市競爭力。只有城市數量和城市人口的增加，而沒有城市競爭力的提高，是不可能有效促進全國和區域經濟的健康發展的。 所謂“城市競爭力”是指一個國家城市在經濟全球化和區域一體化背景下，與他國或本國城市比較，在資源要素流動過程中抗衡甚至超越現實的和潛在的競爭對手，以實現城市價值所具有的各種競爭優勢的系統合力。這個概念包括以下涵義： 第一，城市競爭力的本質是一種系統合力，不是現象上的種種比較優勢，也不是作為城市要素的種種資源； 第二，城市競爭力是組織的系統合力，而不是區域性或環節上的能力，也不是城市職能活動； 第三，城市競爭力是抗衡和超越競爭對手的一種力量，其強弱或大小，不僅取決於城市自身，還與對手的競爭態勢以及與總體競爭態勢相關； 第四，城市競爭力必須以全球資源流動為背景； 第五，城市競爭力是以實現城市價值為最

終目的的。一個城市的價值主要體現在兩個方面，一是城市價值取向，即城市形態高階化；二是城市價值最大化，主要看這個城市能否產生更強大的經濟實力，能提供更高的生活水準，能否為個人提供更多就業機會和發展機遇。 值得指出的是，城市競爭力包括綜合競爭力和核心競爭力，競爭優勢創造核心競爭力，並以提升核心競爭力帶動綜合競爭力的增強。 城市競爭力反映的是一個城市整體的競爭水平。現代城市的競爭有政治、文化、資源和市場的競爭，還有發展機遇的競爭，但在發展時期，城市的競爭將越來越體現在綜合競爭力上。 我國在提高城市的競爭力，在推進城市化發展的同時，必須注意解決好以下一些問題。 以經營城市思路，提升城市競爭力 經營城市是提升城市競爭力的第一推動力。目前，經營城市的目標正從單純增加政府的財力延續擴充套件到提高城市的競爭力。城市競爭力反映的是城市的綜合素質，理應成為經營城市的首選目標。 經營城市的維度從單一的基礎設施的投融資擴充套件到影響城市競爭力的所有專案。城市競爭力是一個複雜系統，與之相關的可能有很多子專案，應從中找出一些主要的專案，然後進行分類。這些專案是～度的，主要是刻劃城市競爭力的諸多的子系統，所以城市經營的維度大大增加了。 經營城市的範圍從城市的內部資源配置轉向更大區域範圍內的資源配置。城市的競爭力要在更大空間、在國際範圍的比較中來培育。有的規劃學家甚至認為，２１世紀的城市政府應該是全球經紀人，要學會推銷自己的城市。所以，經營城市不能侷限於城市內部與周邊地區。 經營城市的主體從城市政府轉向政府與民眾的綜合體。原來一直認為城市政府是經營城市的惟一主體，但是城市是全體市民的城市，所以經營城市的主體也應該是城市的市民、企業、社會團體和各級政府，實際上是這樣一個綜合體作為經營的主體。在經營城市的過程中，有許多領域應該讓位給企業和市民去經營。政府應該採取一些引導性的規劃和政策，來調動各個經營主體的積極性，才能把城市經營搞好。 綜上所述，經營城市就是要從小範圍經營轉向大範圍經營，從計劃經濟的經營轉向市場經濟的經營，從單一的政府經營轉向多元的社會化經營，從區域經濟的經營轉向全球經濟的經營，從傳統經濟的經營轉向知識經濟時代的經營。 推進產業簇群戰略，提升城市競爭力 產業地理集中或產業簇群是指某一特定產業的企業大量聚集於某一特定地區，形成了一個穩定、持續有活力的競爭優勢集合體。工業化時代的代表性產業像鋼鐵工業、化學工業、汽車工業、造船業等大規模聚集於某一特定的地理區域。矽谷高技術產業和底特律汽車工業的集中是單一產業地理聚集的兩個最有名的案例。現在學者們越來越發現，產業聚集無處不在、無所不有。在美國，有名的聚集還有華爾街的金融業、好萊塢的娛樂業、加利福尼亞的釀酒業、華盛頓的鍊鋁業等等。波特指出產業地理集中是提高產業競爭力的基本因素，並認為“簇群”的因素支配著當今的世界經濟地圖，它是每個國家國民經濟、區域經濟、州內經濟甚至都市經濟的一個顯著特徵，在經濟發達國家尤其如此。 風行世界的高新技術開發、高科技園區、創業園區等即是運用政府的力量造成產業的地理集中，創造一個全新的產業簇群，從而獲取更高的生產率和持續的競爭優勢。因此，提升城市競爭力，必須努力推進和實施產業簇群戰略。 實施城市文化戰略，提升城市競爭力 建立和營造積極健康的促進創新和進取的文化環境。塑造積極健康的城市文化環境，政府作用很大。城市文化觀念對中國城市競爭力的影響非常大。文化力的幾個構成要素如價值取向、勞動觀念、競爭意識、創新精神、相容心理等對城市競爭力的貢獻都比較大，其中價值取向與競爭意識的貢獻是最大的，社會信用的建設則是城市文化的重要方面。文化對城市競爭力具有重要的作用，中國的經驗特別是東南沿海的經驗給予很好的證明。 塑造新型政企關係，提升城市競爭力 城市組織能力的大小與政府的定位和素質有關，政府在其中扮演著很重要的角色，起著非常重要的作用。在目前加入ｗｔｏ的條件下，政府要轉化職能，政府不要去操作產業的發展，而應更好地去營造較好的投資環境。 審視中國城市化的方向和規律 從２０世紀８０年代開始，由於鄉鎮企業的異軍突起和部分學者的主張，“小城鎮可以解決大問題”的思想逐漸為人們所接受。１９８９年制定的《規劃法》明確規定“嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市和小城市”。這樣，重視小城鎮的發展，限制大城市擴張的城市化方針被確定下來並沿用至今。很明顯，大城市存在城市病的弊端、中小城市才是適度規模的認識是制定該方針的指導思想。在這種“恐大城市”思想的指導下，全國很多地方出現了片面追求小城鎮發展的傾向。 但是，小城鎮在很大程度上是農民的一種自發行為，是農村商品經濟發展的產物。因此，我國小城鎮經過２０年的發展，無可避免地呈現出數量多且規模小、用地超標和盲目建設的態勢。據有關資料顯示，我國小城鎮每年新增約１０００個，建制鎮規模約１－５萬人，其中１－２萬人的居多，如按非農業人口計算，建制鎮平均只有３０００－６０００人。 小城鎮論者至少有兩大致命的缺陷：一是明顯違背城市化發展規律。二是明顯違背農民的意願。國際經驗表明，只有規模較大的城市才能產生明顯的聚集效應，從而創造較高的規模效益，較多的就業機會，較高的科技力，較大的外部擴散效益以及比較完備的城市功能。小城鎮創造不出較多的就業機會、較大的規模效益和完備的城市功能，盲目發展小城鎮還明顯造成了巨大的土地和財產浪費，造成低水平的重複建設。 事實上，城市化程序是有規律的，它不以人的意志為轉移。城市化具有共同規律，承不承認城市化共同規律，是人們持不同城市化觀點的認識根源。 城市化過程是生產要素先集中後擴散的過程。工業化開始後引起的城市化過程，是由城市的產生，而後帶來城市差異的擴大，然後逐漸走向城鄉融合，消滅城鄉差別的過程。大量觀察和統計提示出的城市化過程基本可以劃分為集中型城市化階段和擴散型城市化階段，而在集中型城市化階段，大城市化是不可避免的現象。 城市化過程是規模效益遞減規律起作用的過程。城市經濟學也發現了城市規模效益遞減規律。但是這個規律是在發展條

件不變的假設前提下才成立的，而且遞增與遞減規律並不能說明城市越大越好，而只是說明城市規模發展有一定極限。在這個“規模極限”沒有到達之前，還是規模越大效益越高。 城市化過程是社會經濟結構加速調整、演變和提升的過程。人類社會經濟結構，由農業社會轉變為工業社會，是一個經濟結構變化非常緩慢的歷史過程，而由於工業化引起的城市化過程，對社會經濟結構的變化起到了加速推動作用。首先是城鄉結構的變化。城鄉結構的變化主要表現為農村人口向城市人口的轉變，由此而形成的城市化率也是以時間、地點、條件為自然轉移過程。其次，城市與區域產業結構的演變與提升，最明顯的是一次產業比重的持續下降，二次產業比重先上升而後下降，三次產業比重持續上升，這個規律的一般趨勢現在似乎為大多數人所接受了。但是對這個規律表現出來的階段性、制約條件及城市個性特點關係的認識，有人還是十分模糊。如一個旅遊城市與一個工業城市比較三次產業高低，判斷誰更合理是毫無意義的。 城市化過程是社會治理結構不斷演變、催生和進步的過程。由於社會經濟結構的演變必然要求與之相適應的上層建築的演變，城市生產力的發展，必然會沖決一切過時的、僵化的管理體制和規制的束縛。城市就是一個大市場，城市體系既是一個生產體系，也是一個市場體系。市場經濟的規律必然在其中起主導作用，同時它也要求符合市場經濟執行的各種規制和體制的保護。我們改革開放以來進行的包括簡政放權、政企分開、國有企業改革等在內的一系列改革，都是符合這個方向要求的。 城市化建設的國際經驗證明，必須提高城市集聚的程度，目前我國除香港外，還沒有一個城市稱得上是“國際城市”。我國經濟的高速增長，需要有代表國家的國際城市來參與世界分工和國家競爭。 世界知名國際城市如紐約、倫敦、東京等均對樹立本國形象、加快本國與世界的經濟交流、帶動當地經濟飛速發展起到巨大的作用。隨著黨的xx大開啟的我國現代化建設的新局面，我國以城市群和城市集團為標誌的城市化步伐必將進一步加快。