農村改革法律剖析材料

“俺這是偏遠農村，又屬於國家級貧困縣，沒什麼‘油水’，很多人都還不願意當村長呢。”家住**南陽農村的**坦言。

“雖然窮，但俺聽說，俺們村每年雨季都會出現危房，上級要下發補貼，平時也會給五保戶等發補貼，這些錢到了村幹部那裡會被剋扣一部分。俺們村長的工資一個月就20塊錢，村幹部貪點錢太正常了，沒好處誰幹呀？”電話裡，**的笑聲很憨厚。

事實上，在**的農村，這種現象也並非沒有。**市檢察院在一次預防職務犯罪警示教育展覽上將“村官腐敗案件”作為完整板塊展出，其中提到一個案例：**市延慶縣井莊鎮蓮花灘村原村委會主任方淑民在協助井莊鎮工作期間，將特困戶救助金、農村居民最低生活保障金3875元以及危房翻建維修補助款**00元據為己有。

權威資料顯示，5年來，國家和地方各級財政實施了一系列支農惠農的重大政策，不斷加大投入，僅中央財政用於“三農”的支出就累計達1.6萬億元，大大提升了廣大農民的生活質量。而隨著惠農資金的大幅增加，涉農貪汙賄賂犯罪明顯增多，嚴重損害了廣大農民的切身利益，影響了中央政策措施的貫徹落實。

“在很長一段時間裡，村幹部腐敗被大家理解為吃吃喝喝、多佔多拿，而且‘權小位輕’，人們並不將其與違法犯罪聯絡在一起。事實上，如此寬容心理遮蔽了村幹部腐敗背後潛藏的巨大社會危害。”中央黨校三農問題研究中心主任張虎林今天接受記者採訪時說。

小村官也能大腐敗

在村幹部腐敗案中，村幹部相互勾結、共同作案的情形並不鮮見。在不少地方，腐敗村官富得流油，集體卻一貧如洗。這直接侵害了農民的切身利益，阻礙了集體經濟的發展。

“屢見不鮮。”張虎林這樣形容村官腐敗現象。

調查顯示，隨著我國城市化程序的加快以及國家對農民稅費的減免，當下，在經濟發達的城鄉接合部地區，村幹部腐敗多集中在土地補償款、企業改制等方面。而在經濟相對落後的農村地區，腐敗則多發生在截留國家下撥款物、私分集體資產上。

據權威部門統計，在當前查處的基層違紀違法案件中，村官佔據了案件數量的70%以上，由村官腐敗引發的群眾信訪已佔農村信訪總量的50%以上。

輸入“村官腐敗”百度一下，就會出現19.9萬篇的相關網頁。遍及全國各地的村官腐敗可謂“觸目驚心”。分析相關報道可以看出，近年來農村最突出的腐敗問題就是“村官將黑手伸向集體土地”。

**省**市紀委辦公廳曾公開披露，**市**區前進鄉望花村村委會主任**非法佔有國家和集體財物1000多萬元，還騙取國家土地出讓金，非法轉讓國有土地從中獲利，其違紀違法金額共計**00餘萬元。

來自人民網的報道稱，**省嵐皋縣堰溪村原村支書王顯正隱瞞收入不入賬，先後將轉讓土地款19萬元據為己有；江西省豐城市陽坊村6名村幹部從20**年開始，短短3年，揮霍公款達36萬多元；**省慈溪市界牌村原村支書朱曉其，在其任職的13個月時間裡，利用職務之便挪用村集體資金609.6萬元。

人民網轉載**法制報的報道稱，**省**縣昭關鎮潭泉村3名村官在協助昭關鎮政府協調、處理華東電網50萬伏輸變電滁州至馬鞍山線路在潭泉村境內施工過程中，利用經手、管理施工佔地、青苗等給予各種補償費之機，採取收款不入賬、虛報冒領等手段，侵吞公款3.75萬元後私分。

據統計，自XX年以來，**省微山縣人民檢察院共受理查辦涉農職務犯罪案件線索32條，涉案金額3**餘萬元；立案偵查涉農職務犯罪案17件28人，其中，貪汙、挪用公款案13件22人。

無獨有偶。**省**市高新區人民檢察院自20**年建院以來，共立案偵查貪汙賄賂案件7件14人，其中涉及農村幹部的案件就有6件12人；重慶市政法機關所做的一項調查顯示，村幹部違法犯罪呈上升趨勢，村官腐敗成為破壞農村社會穩定的一大根源。

“在村幹部腐敗案中，大權在握的村支書兼村主任的一把手犯罪佔非常大的比例。另外，村支書、村主任和村會計這‘三大員’相互勾結、共同作案的情形也並不鮮見。涉案金額，少則幾萬元，多則幾十萬、數百萬，甚至幾千萬元。”**市人民檢察院職務犯罪預防科科長董釗曾對媒體這樣表示。

“在不少地方，腐敗村官富得流油，集體卻一貧如洗。這直接侵害了農民的切身利益，阻礙了集體經濟的發展。”張虎林說，村幹部本應為農民的“帶頭人”，有些卻蛻變為農民身上的“寄生蟲”，嚴重損害了黨和政府在農民心目中的形象。

位小權大缺少監督

村官是“從事公務”的人員，但不是公務員，故而紀委的紀律之杖夠不著；村官是一級組織的“幹部”，但不是我國行政意義上的“黨政幹部”，故而“監察”的規矩之箍套不上。

究竟是什麼使得這些村官如此膽大妄為？

“村委會權力太大。”中國政法大學法學院教授焦洪昌告訴記者，按照法律規定，村民自治主要權利應當體現在村民代表大會或村民大會，村民委員會組織法規定了8個方面的事項應該由村民會議決策，但實際上這種民主決策權並沒有落實到村民會議中，村民自治變成了村委會自治，這就使腐敗有了潛在的可能。

而權力之手最容易伸向金錢，尤其是在村級財務管理混亂時。有專業人士曾這樣歸納：有的村，村支書籤批，村主任也籤批，造成財務管理混亂失控；有的村，會計、出納不分設，讓一人兼任，更有甚者，村會計、村主任和村支書有一定的親緣關係，錢賬不分，白條坐收坐支，缺乏制約；個別從事財務的人員不懂會計業務，不堅持原則，惟村支書和村主任的命令是從。這些都為村幹部腐敗打開了方便之門。

“公開村務、公開賬目對防止村幹部腐敗有好處。”**對記者說，可是村幹部如果不公開賬目，農民也沒啥好辦法。

因為看不到賬目，一些村民代表根本就不清楚財務家底，所謂的村民監督小組也就形同虛設。“公示牆”、“明白紙”，在農民心裡也就變成了“糊弄牆”、“糊塗紙”。

記者瞭解到，雖然村務公開、政務公開已經搞了好多年，各地也出現了許多好的做法，如村級財務實行定期公開，村裡重大專案或開支由村民理財小組商量討論，村級財務實行“雙代管”等，但有些地方或單位只是走過場、搞形式。

“村幹部違法違紀問題的背景和成因十分複雜，但主要與村裡的民主氛圍、村務公開透明程度密切相關。”張虎林說。

有人指出，上級部門監督不到位是另一個原因。由於政務繁忙，人手不足，一些地方對村幹部腐敗案件，持“民不舉，官不究”的態度。有關部門對於村幹部的管理，也是按職能分工各管一段，缺乏協調機制。一些鄉鎮幹部反映，村民委員會是一個自治組織，鄉鎮與村委會不是領導關係，鄉政府對村幹部不好監管。他們感嘆：“老辦法不頂用，新辦法不會用，軟辦法不管用，硬辦法不敢用。”

專家對此做了更深層的分析：村官是“從事公務”的人員，但不是公務員，故而紀委的紀律之杖夠不著；村官是一級組織的“幹部”，但不是我國行政意義上的“黨政幹部”，故而“監察”的規矩之箍套不上，連被監督的份兒都沒有。

其實，法律賦予了農民監督村幹部的權利，那麼，他們又能起到多大的監督作用呢？

“只要不太過分，我們一般也就睜一隻眼閉一隻眼了。”**說，就算去告狀，如果告不贏，可能還會被刁難，“有那功夫，還不如多花點精力在田裡，多收點糧食呢。”

專家指出，大多數村民自治意識和觀念相對淡漠，再加上一些地方沒有對村民委員會組織法進行有效的宣傳，致使許多村民不懂該法，難以組織起來集體監督村幹部的日常工作。因此，大多數村民也難以發現村幹部的越軌行為，即使發現了也找不到解決問題的辦法。

懲處不力法律難落實

實際上，關於懲治和預防農村腐敗問題，現有的法律、法規的規定已經有很多。問題在於，農村腐敗問題情況複雜，涉及到諸多複雜因素，加上制度界定腐敗現象的成本很大，所以，懲治不力和預防無效的現象也是存在的。

除了預防不到位外，發現問題後的懲處似乎也不容樂觀。

某市一位紀委常委、監督室主任曾向媒體表示，目前，個別鄉鎮認為抓黨風廉政建設是軟指標，說起來重要，做起來次要，忙起來不要，而且“現有的某些制度規定，也不能從實際出發，而是照搬照抄，真正能夠發揮作用的很少，更談不上實施責任追究”。

還有的鄉鎮領導認為基層工作難度大，特別是農村幹部出點問題在所難免，怕查了案子傷了感情，影響工作積極性，於是能捂則捂；有的把查案和穩定對立起來，怕查了案子亂了班子，於是能拖則拖；有的不願查案，採取大事化小、小事化了的態度。

“實際上，關於懲治和預防農村腐敗問題，現有法律、法規的相關規定已經有很多。”中國社會科學院法學研究所研究員莫紀巨集告訴記者，首先有關懲治和預防腐敗的黨內檔案都有明確規定；其次是國家刑法對於各種腐敗現象有明確的法律制裁措施；另外村民委員會組織法、土地管理法對於農村腐敗問題都設定了相關條款加以防範，包括群眾監督、村務公開、政務公開等等。

“應當說，農村懲治和預防腐敗並不缺少法律上的依據，問題是農村腐敗問題情況複雜，涉及到諸多複雜因素，加上制度界定腐敗現象的成本很大，所以，懲治不力和預防無效的現象也是存在的。”莫紀巨集說，“因此，農村懲治和預防腐敗工作關鍵是要真抓實幹，要獲得群眾支援，同時要投入必要的人力、物力和財力來專門處理這一類問題。”

發揮檢察機關作用是有效途徑

檢察機關作為憲法和法律所規定的法律監督機關，其行使法律職責的範圍應當延伸到社會生活的各個領域，特別是檢察機關對於典型的腐敗行為，例如職務犯罪和瀆職罪等具有獨立偵查權，所以，充分發揮檢察機關在懲治和預防農村腐敗現象中的作用，是一條非常有效的制度途徑。

昨日公佈的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出了農村腐敗的根本解決之策：“推進農村懲治和預防腐敗體系建設。”

莫紀巨集對此做了解讀。他認為，農村懲治和預防腐敗體系首先應當納入到整個國家的懲治和預防腐敗體系中，而不應當過分強調這種體系的獨立性。現有的懲治和預防腐敗的各種法律和政策規定，都是農村懲治和預防腐敗工作賴以開展的依據。

“在立法層面也應當突出重點，特別是應當對侵佔農村集體財產、侵犯農村村民合法權益的腐敗行為，通過進一步完善村民委員會組織法的方式，來確立一些必要的法律監督制度，特別是要賦予村民大會、村民代表會議一定的監督權，同時還應當保障村民個人對村民委員會成員活動的監督權。”莫紀巨集說。

另外，從司法層面來說，要加大對農村腐敗問題的查處和懲罰力度，特別是要充分發揮檢察機關在偵查行賄受賄、貪汙腐化等犯罪行為中的核心作用。

實際上，就在**三中全會閉幕的第二天，最高人民檢察院黨組書記、檢察長曹建明就在主持召開的最高檢黨組會上，要求全國檢察機關要充分發揮檢察職能作用，切實維護農民權益，為推進農村改革發展提供有力司法保障。

“檢察機關作為憲法和法律所規定的法律監督機關，其行使法律職責的範圍應當延伸到社會生活的各個領域，特別是檢察機關對於典型的腐敗行為，例如職務犯罪和瀆職罪等具有獨立偵查權，所以，充分發揮檢察機關在懲治和預防農村腐敗現象中的作用，是一條非常有效的制度途徑。”莫紀巨集說。

據介紹，以往可能由於農村腐敗問題暴露得不夠充分，檢察機關往往將懲治和預防腐敗的工作重點放在城市地區。檢察機關在介入農村腐敗問題時，在行使職權上不存在任何障礙，主要的問題可能是檢察機關缺少足夠的人力、物力和財力投入到農村懲治和預防腐敗工作中去，這是一個需要逐漸加以完善和解決的過程。

據悉，今明兩年，最高人民檢察院將在全國深入查辦涉農八大領域職務犯罪，包括農村基礎設施建設、支農惠農資金分配審批管理髮放、農村公共服務事業、農村土地開發徵用及徵地補償款管理等領域發生的貪汙賄賂、瀆職等職務犯罪案件。

採訪的最後，記者告訴**，中央有精神，要“推進農村懲治和預防農村腐敗體系建設”，以後村官想腐敗就沒那麼容易了。他對記者說了一句很樸實的話：“俺們不懂法律，也不想多事，不管怎麼樣，只希望法律能真正保護俺們這些小老百姓，讓俺們也享受到國家的好政策，安安穩穩地過日子。”

如果說**年前，“尊重農民首創精神”使得改革率先在農村啟動，那麼新一輪農村改革則是在統籌城鄉發展的背景下，要在“農村體制改革關鍵環節上取得突破”。而這，正是“新一輪農村改革的法律解讀”關注的重點。

回顧歷史，**年來的幾次重大改革，都是從政策開始，經過試點、修正，最後通過法律固定下來。**三中全會開啟的新一輪農村改革，應該也會循此路徑。可以預期，接下來，《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提及的土地流轉制度、社會保障制度、健全農村民主管理制度以及推進農村懲治和預防腐敗體系建設等等問題，會逐個破題，並最終通過立法的方式，作為此次改革的成果固定下來。