農村徵地制度亟須改革
中國農村土地之所以缺乏市場估價機制,根源在於對憲法規定的基本誤解及其造成的過多國家管制和干預。眾所周知,1982年憲法第10條規定了土地所有權的城鄉二元體制,由此產生一個普遍誤解:在農村土地的城市化過程中,必須由國家徵收農地才能使之成為城市土地——既然農村土地屬於“集體所有”,城市土地則屬於“國家所有”,國家要獲得村集體所有的土地豈不是得通過徵收嗎?美國聯邦或地方政府要獲得私有土地,不也得通過徵收嗎?這種論點看起來順理成章,其實混淆了“國家”和“政府”兩個性質不同的概念。美國要把土地從私人所有變為政府所有,政府作為公法人實際擁有土地,當然要經過徵收,但是沒有人認為中國憲法意義上的城市土地“國有”是指某一級政府所有。事實上,憲法第9條明確規定,自然資源“屬於國家所有,即全民所有”。由此可見,我們的“國有”其實是指人民而非政府所有,政府只是代表人民履行土地的管理職能。既然如此,土地性質從集體所有變為全民所有,未必需要政府出面徵收。當然,如果是政府自己要蓋大樓,土地使用權在從私人轉移到政府之前必須經過徵收,但是如果土地使用權只是從村集體或農民轉移到開發商或城市居民,則完全可以通過利益相關人的自願交易完成,除非土地所有權和使用權的轉移確實涉及憲法規定的“公共利益”,並只有通過強制徵收才可能順利轉移。
“農地城市化需要徵收”的怪論不僅從理論上誤解了土地所有權的性質,而且對中國發展模式產生了深遠後果。它使所有城市化過程都搭上了“公共利益”的便車,讓地方政府成為拉動中國經濟增長的引擎;憲法規定集體所有制的意圖原本是要保護農民土地權利,現在卻成為政府全面干預農村發展的藉口。一方面受土地財政誘惑,另一方面迫於地方gdp指標的政績壓力,地方政府當然是很“歡迎”這種憲法誤讀的。只要農村城市化意味着徵地,地方“二財政”就得到保障,地方gdp也能連年實現兩位數增長,官員政績也就錦上添花。但是這種政府人為拉動的增長模式不僅嚴重偏離了市場經濟軌道,造成大量浪費社會資源、加劇生態環境污染等嚴重後果,而且還因為補償標準不公而產生大量侵害農民土地權利、剝奪農民基本生計的社會悲劇。
要從制度上防止農村徵地悲劇重演,必須首先消除農地用途變更等於政府徵地的錯誤理解,讓中國農村的城市化按照平等談判、自願交易的市場經濟規律自然而然地正常展開。對於因公共利益需要而不得不通過政府強制徵收的項目,則必須在保證農民有效參與的基礎上落實公正補償原則。唯其如此,才能保證拆遷自焚(唐福珍事件)或徵地自焚(峨眉山事件)等社會悲劇不再重演。
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