全面深化改革是黨的十八屆三中全會的主題

中共十八屆三中全會的主題——全面深化改革

——危機與出路：全面深化改革利箭在弦

《半月談》編輯部“全面深化改革”專題調研組

【編者按】將於今年下半年召開的十八屆三中全會已確定以全面深化改革為主題。7月21-23日，xx在湖北調研時指出，改革開放是當代中國發展進步的活力之源，是黨和人民事業大踏步趕上時代的重要法寶，是大勢所趨、人心所向，停頓和倒退沒有出路。應對當前我國發展面臨的一系列矛盾和挑戰，關鍵在於全面深化改革。在十八屆三中全會召開前夕，半月談編輯部組織全面深化改革調研小分隊，派出多名記者深入各地，採訪長期研究中國改革進程的各路專家學者和智庫機構，把脈全面深化改革的新背景、新動向，探討新一輪改革的路線、重心、目標、理念等。半月談特別刊發《危機與出路：全面深化改革利箭在弦》一組4篇報道，試圖解答攻堅克難的時代考題，把準改革脈搏，凝聚改革共識，為即將到來的改革大戰略建言獻策。

改革方位：危機倒逼改革

中國經濟社會的長足發展給全體中國人民帶來巨大社會財富和更多元化的發展空間，同時，也積聚着種種矛盾和壓力。可以説，不深化改革就發展轉型不下去，不深化改革就利益調整不下去，不深化改革就危機化解不下去。新一輪改革箭在弦上，蓄勢待發。此輪改革的歷史方位何在，該承載怎樣的負荷與責任？

歷史的呼喚

“從歷史經驗來看，大概每XX年中央有一次整體性改革的決定。從XX年到現在又是十年了，應該是中央作出改革決定的時候了。”曾多次參與起草中央重要文件的中國經濟體制改革研究會名譽會長高尚全，從今年4月份就開始思考如何向十八屆三中全會建言。他指出，30多年來，中央做出整體性改革的決定共有三次，第一次是1984年的《中共中央關於經濟體制改革的決定》；第二次是1993年的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》；第三次是XX年的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。“十八大已經破了題，現在到了為全面深化改革做出全面部署的歷史節點。”

“經濟學上有個理論叫帕累託改進，它是公平與效率的‘理想王國’，大意是指在不損害所有人利益的前提下，使一部分人的狀況得到優化。我們最初的改革能讓大家都受益，但如今的改革似乎越來越難達到這一理想王國。”中共湖南省委黨校教授王學傑認為，現在即將迎來改革的第五個階段，並且迫在眉睫。他在接受半月談記者採訪時介紹，第一個階段是1984年前的農村改革，取得了巨大的成功。十二屆三中全會後，改革進入第二階段，由農村轉入城市，圍繞搞活企業為中心，提出社會主義經濟是在社會主義公有制基礎上的有計劃的商品經濟，這也是經濟體制的重大突破。隨着鄧小平的1992年南方談話，改革進入第三階段，在城市開始了全面的市場經濟改革。從這個階段開始，出現越來越多的問題，改革越來越複雜。進入XX年，改革進入第四個階段，局面更加複雜了，還出現了既得利益羣體，改革遇到強大阻力。當前，我國改革已進入攻堅期和深水區，各種矛盾和問題交織疊加，內外環境正發生着深刻而複雜的變化，改革的難度、風險日趨加大。轉型與改革交織融合，經濟轉型、社會轉型、政府轉型都直接依賴於重大改革的突破。改革面臨的利益矛盾更為突出，未來能否在調整利益關係、解決利益失衡上取得重要進展，將牽動和影響發展穩定大局。改革的時間與空間約束增強，改革與危機賽跑並不是危言聳聽。

國家行政學院經濟學部主任張佔斌認為，一方面中國現在是經濟大國，但還不是經濟強國，要從大國向強國邁進，我們本身的體制機制也要調整，這是主動進取的改革狀態；另一方面，現在也面臨着複雜的形勢，的確存在着危機問題，在危機的壓迫下改革是被動的。應當把主動的和被動的改革兩個加在一起。

反思“中國模式”

“必須反思改革，才能深化改革；必須繼續改革，才能完善改革。”長期研究改革進程的香港學者盧麟元指出。

國務院發展研究中心研究員、著名經濟學家吳敬璉在接受半月談記者專訪時指出，依靠強勢政府、海量投資保持高速增長的做法早已走到了盡頭。他舉例，西部地區某省的經濟正在起飛，近幾年每年的基本做法，是依靠作為“發動機”的政府和作為“助推器”的市場，用海量投資拉動兩位數以上的增長。而一個沿海的地級市在去年第3季度提出“大幹100天，大投資、大建設、大發展”的口號，組織了18個城投公司，融入鉅額資金，進行大拆大建，希望以此來保持經濟繁榮。採用這樣的方式，地方政府的資產負債表槓桿率就變得愈來愈高。 “所以，根本的問題在體制，根本的出路在於改革。”吳敬璉認為，體制缺陷的存在，導致中國經濟和社會發展出現兩個突出的問題。第一，由於“體制性障礙”，使中國經濟增長方式由粗放增長到集約增長的轉型變得步履維艱，使增長難於持續，而且有可能引發社會危機。第二，國家權力對經濟活動干預和控制的加強，使尋租活動的制度基礎得以強化，貧富差距拉大。

華東師範大學國際關係與地區發展研究院教授餘南平説，今天改革的歷史責任既不同於30年前解決温飽，也不同於XX年前應對wto機制，而需要以歷史的眼光和勇氣，將中國帶入一個“正常市場經濟”的國家。而所謂“正常市場經濟”，就是政府依法確立規則，而不是以“競爭性政府”的思維深度介入和運作市場。

危機交織到了臨界點

“不改革就是死路一條。當年鄧小平的這一論斷用在當下依然十分貼切。”中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱將我國面臨的主要風險總結為四個：一是經濟風險，主要是經濟下行的壓力加大，如果房地產泡沫一旦破裂，將對我國的經濟造成巨大殺傷。二是社會風險，主要是社會利益格局被整體扭曲，導致社會矛盾尖鋭。三是信任風險，如果不能讓更多的普通民眾享受到改革開放的成果，就很難獲得老百姓的信任。四是政治風險，如果不能構建起一個約束公權力的制度籠子，就難以有效遏制腐敗的蔓延。

與汪玉凱觀點類似的還有國家發改委經濟體制綜合改革司司長孔涇源。他認為，應高度重視四大問題：一是經濟下行壓力很大；二是產能過剩嚴重；三是權力和利益引發的社會矛盾突出；四是公權力的約束問題。

“改革與危機賽跑不是危言聳聽。”中國（海南）改革發展研究院院長遲福林對半月談記者説，改革的時間與空間約束明顯增強。最近，他帶領中改院課題組進行的一項關於改革的研究建議提到，當下中國的轉型已到了“三個點”，如果不能順利跨越，就可能出現前30多年未遇到過的矛盾衝突和動盪。其一，經濟轉型到了向消費主導轉變的關節點。如果説前一階段投資拉動增長還有戰略迴旋餘地的話，那麼在歐美等外部市場需求萎縮呈現中長期趨勢、國內產能過剩的今天，迴旋餘地已大大縮小。其二，社會轉型到了有效化解利益衝突的臨界點。從根本上看，隨着市場化、利益主體多元化、社會結構的分化，沒有同步形成一個協調多元利益的制度框架。目前，我國中等收入羣體規模只佔總人口的23%左右。中低收入者難以向上流動，是社會利益衝突和社會危機事件增多的特定因素。國家發改委宏觀經濟研究院研究員常修澤認為，不能不承認中國社會已經分層，社會分層加劇和固化利益格局是社會領域危機因素凸顯的根本原因。其三，治理轉型到了有效預防並解決體制機制性腐敗的關鍵點。在“增長主義”傾向下，某些部門和行業的官員擁有的權力，與轉型時期政府掌控重要資源結合在一起，為體制機制性腐敗打開了一條暗道。而當前，人們對腐敗問題的容忍度在降低，相比於其他經濟社會矛盾，腐敗更容易成為社會不滿情緒的“催化酶”。實際上，中央已經提出“把權力關進制度的籠子裏”，如加快行政審批改革，提高政務的公開透明程度，推進司法公開透明等。這些改革都是“刺刀見紅”的改革，沒有強烈的危機意識是很難有大的突破的。

改革價值：共享公平正義

曾經有個段子在互聯網等社交媒體上一度火熱：當鄰居突然有錢買了一輛好車，美國人會説“我要賺錢買更好的車”，日本人會説“我要研究他賺錢的方法”，法國人會説“我想借他的車去兜風泡妞”，中國人卻會説“我殺他的心都有，今晚先砸了他的車！”笑話折射出當前社會心態的扭曲，即以各種“二代”為標籤的仇富、仇官心理。這種社會心態的背後則映射出當下改革進程的尷尬，即財富和權力分配的不公。有論者提出，當前的改革有三盼：一盼破障礙，進一步破除束縛生產力發展特別是制約科學發展的體制機制障礙。二盼有保障，進一步保障社會公平正義。三盼能分享，更好地分享發展成果。

為什麼羣眾對改革又愛又恨？

“深水區的問題為什麼會越來越多，最根本的是改革面臨的需求日趨多元化了。”中國(海南)改革發展研究院經濟研究所所長匡賢明認為，30多年前全社會面臨着共同的矛盾與問題，即如何解決温飽；如今，全社會需求發生複雜的變化，很難用單一的改革菜單滿足多樣化的需求。如果不能從這個最基本的特點出發，那麼改革有可能在深水區迷失方向。

中國睿庫研究院副院長高連奎在接受半月談記者採訪時指出，人民羣眾對前30多年的改革又愛又恨，是因為羣眾對改革的期望值與改革結果之間存在巨大落差。在許多羣眾眼中，改革等於漲價，改革等於削減福利，改革等於私有化。所以，新一輪改革必須堅持人本導向。

“過去不是問題的問題今天成為大問題，過去理所當然的事情今天越來越理不直氣不壯了。”中國浦東干部學院政治與公共管理教研部主任於洪生分析，我國在總體上跨越温飽階段後，人民羣眾在吃飽穿暖的同時，對各級政府和工作人員的意見不斷增多，幹羣矛盾日益凸顯，其中一個重要原因是公眾權利意識不斷增強。

“不同羣體對改革的訴求雖千差萬別，但有個表現呈現驚人的一致，那就是‘端起碗吃飯，放下筷子罵娘’。”蘭州大學管理學院副院長何文盛對半月談記者説，個體與個體、個體與集體、個體與社會、個體與企業、公民與國家之間都有不信任感。社會的信仰危機、信任危機、信心危機相互疊加交織，這説明之前的改革出現了某些偏差，未來應進行“糾偏”，向公平正義要效率。

美國現代著名思想家羅爾斯在《正義論》的開篇寫道，“正義是社會制度的首要價值”。南京大學政府管理學院教授李濱認為，效率和公平並不是完全對立的，很多時候兩者是內在統一的。如果在一個社會，人們獲取機會、財富不是靠奮鬥，而是靠權力和身份，這樣的社會不僅沒有公平，更不會有效率。

近年，一些社會調查發現，社會各階層都有普遍的弱勢感，不僅弱勢羣體，就連公務員、警察、教師、企業家甚至領導幹部也有一種弱勢感。“這種現象值得警惕和深思，在一個公平正義不能得到很好維護的社會中，每個羣體生活得都不舒服。”清華大學社會學教授孫立平在接受半月談記者採訪時指出，改革陷入困境，一方面是由於既得利益羣體對改革的阻力，另一方面則是既得利益格局趨向固化敗壞了改革的名聲。而以公平正義為核心價值的改革新共識，可以直面現有體制的主要弊端，凝聚民眾變革的要求。

如何保證權利公平、機會公平、規則公平？

“從權利形態看，我們的權利義務體系很不完善，而這是保證市場經濟完整的基礎。”國家發改委經濟體制與管理研究所所長聶高民認為，權利要講平等，包括規則平等、機會平等、起點平等，要疏通城鄉間、行業間、地區間的人員要素流動通道、疏通人才成長通道等。從政府角度而言，就是要建立法治政府、法治社會，要提供更均等的公共服務，包括收入分配、社保、社會矛盾調解等。

“多少年來，罩在改革頭上最大的魔咒，就是犬儒主義，就是對不公平、不正義的默認，就是一種存在即是合理的哲學，就是過於講究策略的圓滑和‘成熟’，就是缺乏面對實質性問題的勇氣的體制性拘謹。”孫立平認為，以公平正義為價值取向的改革，強調實現對公權力的監督和制約，將經濟社會生活納入法治軌道，預防和破除權貴資本主義，建立利益表達和社會博弈機制，促進公民意識和社會組織的發育。

真正的公平正義，只有在民主法治的基礎上才能得以實現。從這個意義上來説，民主與法治的建設，應當是未來改革的重要內容。公平與正義的實現，必須基於法治的基礎，需要憲法權威、司法公正、行政公平。南京師範大學社會學教授吳亦明認為，關鍵是在社會財富分配中更多取向公平。目前，財富分配嚴重失衡，一是機會不平等，很多機會的獲得要通過權力尋租的方式實現，二是從結果看，財富分配過多向資本、資源和權力傾斜，普通勞動者在財富分配中沒有話語權。

“規則公平是權利公平的表現，是機會公平的保障。”中國科學院院地合作局博士餘和軍説，最大的不公不是結果的不公，而是規則的不公。不公平的規則將使趨利避害的人們湧向規則的偏袒方，引起社會失衡。近年來成為“香餑餑”的政府部門、事業單位和壟斷央企對人才等社會資源的強大吸附現象便是明證。xx最近在湖北調研時提出，進一步實現社會公平正義，通過制度安排更好保障人民羣眾各方面權益。

如何讓每個公民成為改革的參與者、推動者、分享者？

華東師範大學國際關係與地區發展研究院教授餘南平認為，改革不僅僅是在做大蛋糕的思路下進行利益再分配，而更要進行既得利益羣體的切割，打造真正的市場才能夠創造公平的機會。

中國經濟體制改革研究會名譽會長高尚全指出，改革若缺乏強力、統一的指揮協調時，部門利益、壟斷利益就難以完全依賴自下而上的改革試點來打破，必須通過頂層設計來突破利益固化藩籬，為各種生機勃勃的改革實踐開闢沃土。他分析説，改革本身就是對不同階層利益的重新劃分和分配，以期求得社會持續創造利益的動力和全社會利益的最大化。因此，利益分化嚴重並非難題，真正的難題是在利益分化格局中，改革決策部門如何判斷和支持符合改革前進方向的利益訴求，如何削除各種難以取締的不合理利益。

“破解既得利益集團問題，必須從改革公權力入手。要果斷地從制度上割斷政府官員與商業活動的聯繫。”中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱認為，一是減少政府對市場、社會不必要的干預。減少行政審批、行政許可的範圍和數量，能夠通過市場解決的問題，一律不應該設立審批和許可。二是嚴格官員的執法行為。依法行政首先應該是對政府及官員的行為約束。要讓所有官員明白，政府的權力是受到法律嚴格制約的，法律不授權，政府無職權。三是要建立全面而詳細的官員職業規範，並嚴格執行。要全面清理以往通過文件的形式對官員職業行為的各種規定，將之上升為法律。如所有在職的公務員都不能涉獵有任何商業行為的社會兼職；在任職期間不能獲取除國家規定的工資福利之外的任何職位經濟利益，如職務演講費用、剪綵拿紅包等；建立嚴格的職務消費標準；嚴格限制重要官員、官員子女、配偶的商業活動等。

中國(海南)改革發展研究院最近關於改革的一項課題研究建議，新一輪改革應以民富優先為導向，以擴大中等收入羣體為重點，以創新社會管理為關鍵，儘快形成常態化的利益訴求表達機制、利益協調機制、利益共享機制。讓改革的成果公平惠及廣大人民，還需要人民羣眾廣泛參與到改革進程中，全民推動改革的深化。“每個人都是改革的發動機。”中改院院長遲福林認為，改革到了今天，是在一定的社會共識、一定的社會需求、一定的社會壓力推動下的。改革方案的制定既要適應決策需求，更要適應社會需求。

“對新一輪改革的參與，應該是有序參與。”中共湖南省委黨校教授王學傑説，對於普通的公民，互聯網、信訪、聯繫人大代表等很多渠道可以實現表達自己的意志。從國家和政府層面來説，要尊重人民羣眾的表達權和評判權，最大限度地暢通表達渠道。高尚全建議，中央制定改革方案，既要充分發揮智庫、精英的作用，也要調動廣大羣眾參與改革的積極性。可以設立一個專門網站，讓羣眾為改革獻計獻策，從而促成改革共識。

改革重心：撬動三個放權

在黨的十八大報告中，提及改革的論述有數十處，制度類改革有行政審批、幹部人事、大部門制和徵地制度四大類別，體制類改革有行政、財税、金融、收入分配、醫療保障、科技和人才發展七大類別。而改革的類型分為深化、推進、加快三大類，其中深化類改革分為全面深化和深化，推進類改革分為加快推進、重點推進和積極穩妥推進。從這種改革分類法中既可以看到中央對改革的總體路線圖，又可以看到改革的難易程度和輕重緩急。最近，xx在湖北調研時提出，以加快轉變政府職能為抓手，處理好政府和市場的關係。

政府改革是新一輪改革的“牛鼻子”

國務院發展研究中心研究員、中歐國際工商學院教授吳敬璉認為，下決心全面深化改革只是重啟改革的第一步，問題的關鍵是“改什麼”和“怎麼改”，並且落實到制度的實際變革上。十八大已經明確了下一步改革的目標，就是建立能夠讓市場在資源配置中發揮基礎性作用的、比較完善的市場經濟制度。現代市場經濟是一個非常巨大、複雜且十分精巧的系統，不可能“邊設計邊施工”，必須要有一個框架性的設計，否則各個子系統之間無法互聯對接和協同互動。

社會普遍認為，改革進入了攻堅階段，而這個“堅”就是進一步破除束縛生產力發展特別是制約科學發展的體制機制障礙。而對於從何處開啟攻堅，以什麼來統領新一輪改革攻堅，目前觀點不一。對於改革重心，有的説是行政體制改革，有的説是打破既得利益格局，有的説是政治體制改革，有的説是建立官員財產公示制度，有的説是司法公正，有的説是打破壟斷，有的説是通過開放來倒逼改革。

半月談記者通過廣泛調研與綜合分析認為，在改革外部環境和內在動力等因素髮生複雜變化的背景下，新一輪改革應擯棄以往單兵作戰、“頭痛醫頭腳痛醫腳”的思維，全面系統地把握改革中帶有聯動性、廣泛性和支點性的核心問題，同時，在綜合考慮各方接受能力和中短期可行性的基礎上，確立改革的重心應集中於政府改革。

“要看到目前改革內在邏輯的結構性轉換，掌握改革的主動權。”中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱認為，過去幾十年一直是以經濟體制改革為主導，其他改革説到底都是為經濟改革服務的。但現在情況發生了重大變化，政府轉型、行政體制改革成為重心。xx總理説未來國務院主要做兩件大事情，一是打造中國經濟升級版，一是全力推進行政體制改革與轉變政府職能。而目前，機構改革、審批制度改革已成為一大抓手。這樣的改革思路意味着，未來將用政府改革來帶動經濟層面的投資改革、財税改革、土地改革、金融改革以及收入分配製度改革等。

“政府職能轉變已經成為經濟體制改革的核心環節，推進政府改革已經成為新一輪改革的牛鼻子。”蘭州大學副校長、經濟學院院長高新才認為，新一輪改革的一個核心就是政府與市場的關係。

釋放改革紅利依賴政府改革

中國(海南)改革發展研究院院長遲福林説，改革是中國最大的紅利，這已為過去30多年的改革實踐證明。改革紅利釋放是支撐中國未來8到XX年7%～8%中高速經濟增長的基本條件。他算了一筆賬，擴大內需和城鎮化形成的消費和投資需求在未來8年將達到上百萬億元。但是，收穫內需紅利和城鎮化紅利，越來越依賴政府轉型與改革的突破：經濟體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關係，需要改變“增長主義”政府傾向，在經濟生活領域堅持市場主導下有效發揮政府的作用，而不是政府主導下有限發揮市場的作用；社會體制改革的核心問題是處理好政府與社會的關係，需要改變“大政府、小社會”局面，建立有活力的“大社會”，逐步走向社會公共治理。以行政審批制度改革為例，國務院從XX年以來通過6次改革，共取消審批事項高達2497項，佔國務院所有審批事項的69.3%。其間，全國31個省(區、市)累積共取消3.7萬項行政審批事項，佔原有總數的68.2%。即使如此，政府在公共治理中管得過多的問題仍然比較突出，越位、錯位的問題也比較嚴重，直接影響了市場配置資源的基礎性地位，也影響了社會作用的發揮。南京大學政府管理學院教授李濱認為，當前，權力掌握了全社會資源分配的話語權，政府部門既當裁判員，又當運動員，存在大量權力尋租，嚴重影響經濟社會的高效運行。

汪玉凱分析，目前制約我國政府職能轉變的關鍵因素主要來自三個方面：一是行政審批事項依然過多，少數地方、部門設置審批、許可的隨意性大，程序不規範，暗箱操作以及公務員的審批自由裁量權過大。二是部門利益成為影響政府職能轉變的重要因素。有人把部門利益形象地概括為“權力部門化、部門利益化、利益個人化、個人利益被法定化”。如果部門利益不能得到有效的遏制，包括簡政放權在內的行政審批制度改革、轉變政府職能，都很難有實質性進展。三是政府官員的管理理念，也是影響政府職能轉變的重要因素。

xx總理在十二屆全國人大一次會議舉行的記者會上表示，現在國務院各部門行政審批事項還有1700多項，本屆政府下決心要再削減1/3以上。新一屆中央政府成立一個多月內，就取消和下放了133項行政審批事項。xx指出，行政審批制度改革是轉變政府職能的突破口，是釋放改革紅利、打造中國經濟升級版的重要一招。要進一步打開轉變政府職能這扇大門，激發市場主體發展活力和創造力，這是不花錢能辦事、少花錢多辦事的“良方”。

如何推動向市場、社會、地方放權?

中共湖南省委黨校教授王學傑認為，向市場放權的第一步是要培育成熟的市場主體，同時，從法律上健全市場規則，比如市場準入規則、市場交易規則、市場競爭規則等等，使市場經濟保持健康運轉。向社會放權的核心是向非政府組織放權，第一步仍是培育成熟的社會組織，通過一系列辦法，培育社區服務組織、各種志願者協會、社工等。在向地方的放權上，今年以來中央在逐步下放各種行政審批權和專項轉移支付項目。

華東師範大學資源與環境科學院教授林拓對半月談記者説，在政府與市場(企業)關係上，要積極推進國有經濟與民營經濟相得益彰。一是推進市場經濟法治建設，通過法治途徑完善市場環境，使國有與民營企業真正實現“平等使用生產要素，公平參與市場競爭，同等受到法律保護”；二是深化國有與民營企業合作，鼓勵不同所有制企業在產權改革、產業鏈打造等方面進一步優勢互補、深化合作；三是加強國資與國企改革力度，加快國有資產資本化改革，切實實現“國有經濟有進有退”，優化國資投向與國有經濟佈局。

在政府與社會(組織)關係上，尤其要在具有樞紐地位社會組織的良性發展上多下功夫。當前，由於社會組織發育不足、能力限制、運作不規範等問題，政府職能的轉移和購買社會服務往往不盡如人意。因此，加強具有樞紐地位的社會組織的作用尤為重要，而其中商會與行業協會等兼具經濟與社會領域職能的特徵，能夠有效地銜接政府、市場與社會。一方面，要改革樞紐型社會組織登記與管理體制，確保樞紐型社會組織的自主性與服務活力；另一方面，要以政府為主導，廣泛引導樞紐型社會組織參與公共治理，在參與中實現成長，逐步提升其承接政府相關職能的能力，助推政府改革。

在中央政府與地方政府的關係上，要充分把握中國發展的深層邏輯，既要重區域差異，也要重層級差別。長期以來，央地關係調整的焦點集中於中央集權對地方分權，但在實際運行中卻經常陷入“一收就死、一放就亂”等怪圈。因此，一要注重區域差異。地方政府對行政管理職權的訴求側重點各不相同。就東部沿海經濟發達地區而言，行政事務相對較多，常常出現審批權、財權、執法權等與事權不匹配的現象，嚴重影響地方政府的職能發揮和正常運行，中央政府應當向這些地區適度放權，有助於激發地方發展的內生動力。二要注重層級差別。當前，高層級的地方政府如省、市等，具有更強的經濟職能訴求，而低層級的政府如區縣、鄉鎮等則具有更強的社會管理和公共服務職能訴求，隨着行政層級由省依次下推，經濟職能趨向弱化、而社會職能趨向強化。因此，央地關係必須深刻把握“層級—職能”邏輯，以基本公共服務均等化為重點，分別強化經濟和服務職權在各層級政府的再分配。

“政府改革具有四兩撥千斤的效果，因此要注重全局性和系統性，在優化權力結構的主線中把握好權與責的關係。”遲福林認為，重大改革方案原則上由中央層面的改革協調機構統一決策，取代由部門和行業“自己改自己”的機制，以有效地避免部門利益、行業利益；加強中央對地方改革的統籌協調和指導，將重要的改革指標列入地方官員的政績考核體系，建立對地方改革的評估問責機制，注重通過調整中央地方利益關係激勵地方政府推進改革；實現重大改革立法先行，將重要改革目標上升為法律意志，加強改革程序性立法。

“頂層設計和基層創新這兩件事應當結合起來進行。”吳敬璉説，中央直接掌握的頂層設計和總體規劃，必須充分傾聽民眾的改革訴求和改革創意，也要從地方政府的主動探索中得到啟發和取得經驗。比如上海為克服營業税重複徵收的問題而進行的營改增改革，在試點後不久就得到許多城市的響應和中央財税部門的支持，在更大範圍推廣開來。還有從廣東開始的民間組織無主管登記、簡化工商登記、清理行政審批等改革，也是基層創新納入全國性規劃的範例。

改革思維：更大勇氣智慧

今年7月23日，xx在武漢市主持召開座談會時強調，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，攻克體制機制上的頑瘴痼疾，突破利益固化的藩籬，進一步解放和發展社會生產力，進一步激發和凝聚社會創造力。在改革步入深水區的今天，必須處理好解放思想和實事求是的關係、整體推進和重點突破的關係、頂層設計和摸着石頭過河的關係、膽子要大和步子要穩的關係、改革發展穩定的關係。如何把握全面深化改革的重大關係，為加強改革的系統性、整體性、協同性提供更加科學的決策依據？這極大考驗着改革設計者的思維和理念、勇氣和智慧。

解放思想，不走極端，尋求改革共識

中國經濟體制改革研究會名譽會長高尚全説：“過去35年來的改革經驗證明，改革所以能取得突破，就是因為解放思想。”

國家發改委宏觀經濟研究院研究員常修澤認為，實現改革突破必須解放思想，如同當年開展“真理標準討論”、衝破“兩個凡是”一樣，現在也需要解放思想、實事求是、破除心中“凡是”的陰影。

蘭州商學院副院長蔡文浩認為，沒有重大理論的突破和創新，就難以對新一輪改革形成好的指導思想，也就難以通過深化改革來應對各種危機的挑戰，比如社會主義與市場經濟的關係問題、分配邏輯問題、權力行使過程中的民主與集中問題等等。

“現在真正需要警惕的是轉型陷阱。”清華大學社會學教授孫立平提出，轉型陷阱是指在改革和轉型過程中，既得利益格局為阻止進一步變革，要求維持現狀，將某些具有過渡性特徵的體制因素定型化，形成有利於其利益最大化的“混合型體制”，並由此導致經濟社會發展的畸形化和經濟社會問題的不斷積累。這並不是簡單的改革停滯和倒退。

在一些重大理論問題上，一些專家學者紛紛給出獨特觀點。“深化改革需要進一步放權，但放權不能變成放任。”中國睿庫研究院副院長高連奎在接受半月談記者採訪時表示，他反對盲目放權，不是政府的權力太大，而是政府承擔的責任太少。放權要以提高辦事效率為原則，放權要與定責相結合。

“歷史證明，誰走極端，誰就會摔跟頭。”香港學者盧麟元認為，全面小康是改革的階段性目標，改革的終極目的是人民幸福。而人民幸福是國家主權、人民權力和個人權利的動態平衡統一。喪失國家主權和人民權力的個人權利是無法保障的，喪失個人權利的國家主權和人民權力是不可持續甚至無法實現的。

“凝聚共識在於尋求利益相關方的最大公約數，找到大多數人都贊成的平衡點。”中共湖南省委黨校教授王學傑認為，“鄧小平説，人民擁護不擁護、人民贊成不贊成、人民高興不高興、人民答應不答應作為制定方針政策和作出決斷的出發點和歸宿，這也是檢驗我們改革政策成功不成功的標準。”

加強系統設計，避免改革碎片化

“各種矛盾和危機已造就必須迎難而上的改革態勢，新一輪改革已不存在絕對意義上的所謂‘輕重緩急’。”蘭州大學副校長、經濟學院院長高新才對半月談記者説，由於市場體制的系統性和整體性，當前地方可以操作的改革空間日益狹窄，增長危機、複雜的穩固型利益格局壓力下的基層改革動力不足，對改革風險成本的化解手段缺乏。所以，完善社會主義市場經濟體制亟需自上而下的制度變遷。

國家發改委經濟體制與管理研究所所長聶高民認為，從市場形態看，要素市場在相當一段時間裏被忽略，或是被利益關係所牽扯。一是在城鄉關係上，多重二元要素結構不改，城鎮化、市民化就不能推進。二是各類企業如何公平使用生產要素，涉及更為深刻的改革。因此，防止改革碎片化，應當把體制的系統性和危機管理的緊迫性結合起來考慮改革方案。

蘭州大學管理學院副院長何文盛認為，如今改革已經沒有石頭可摸，所以，在制度設計層面要講整體性、系統性，在改革的具體操作層面再講差異性。中國社會科學院社會政策研究中心副主任楊團認為，跑贏危機，改革要講速度和效率，已經在做的改革要加快速度，比如社會組織登記制度改革；看準的改革措施要儘快做，例如官員財產公示；關鍵的改革要允許先行先試。

中國(海南)改革發展研究院改革課題組建議，在改革進入全面調整利益關係的背景下，實現改革突破，不僅需要頂層設計，也需要頂層協調；既需要通過行政權威推動，也需要法律權威推動；既需要通過試點探索突破，也需要在試點的基礎上形成法律法規。

改革要敢於碰硬，放眼長遠

“新階段改革路線圖要‘中長期、大視野、攻重點、説新話’。”常修澤説，中長期意味着要兼顧10到15年的改革全局；大視野意味着要有全球視野、轉型國家視野和五位一體改革視野；攻重點即力爭在緊迫的、重點的、可操作性的五位改革(經濟、社會、政治、文化、生態)上有所突破；説新話，就是與過去改革提法相比，要有所超越，提出符合人民羣眾期待的鮮明的新論斷。

新階段改革會有陣痛，但不加速轉型、不深化改革將會使矛盾和問題積累下來，中長期將面臨更為嚴峻的危機挑戰。學者普遍建議，當前尤其要防止以增長取代轉型，以政策調整取代改革，以小修小補的改革取代深層次改革。既要充分考慮改革的可行性，也要考慮社會可接受度，給社會良好的改革信心和預期。對於社會有期待、一時難以實施的改革，要明確提出時間表，積極創造條件儘早推出。

“敢於碰硬就是要堅決破除既得利益羣體的桎梏，放眼長遠則是要圍繞科學優化權力結構的主線，向着政治體制改革深層推進。”汪玉凱説，光靠政府改革帶動還不夠，在中長期範圍內還應促進政治層面的改革。比如加大反腐敗力度，加強司法改革，保證司法公正，加強執政黨自身改革等。這些已經超出了行政層面，上升到政治層面了。

“沒有政治體制改革，其他也搞不成，改革成果也不能鞏固。”國家行政學院經濟學部主任張佔斌認為，十八大提到了政治體制改革，這是綜合配套改革中的關鍵一環。建議以更加務實的姿態推動政改，更加強調依法治國。

“改革要深入，就一定要打破由官員掌握對國有資源的控制權、支配權的局面，一定要讓資源調配由市場説了算，讓大部分資源分散到廣闊的民間。”學者王煉利指出，而這一目標最終只有通過政治體制改革來實現。

“有些人把政治體制改革等同於西化，等同於三權分立，認為政治體制改革就是要改變我們國家的政治體制制度，這是對政改的歪曲理解。新一輪改革不宜過分渲染誇大政改的風險。”王學傑對半月談記者説，我國政治體制改革是社會主義制度的自我發展和自我完善，是在堅持黨的領導以及人民代表大會根本政治制度的框架內進行的。如擴大黨內民主、完善人大制度、加強懲治和預防腐敗體系建設，其風險是完全可控的。這些重大問題需要結合實際、結合未來發展來進行解答，不斷給出準確、科學的答案。正如xx強調，要下大功夫總結和運用我國改革開放的成功經驗，下大功夫把握黨和國家事業發展對改革開放的客觀要求，下大功夫瞭解黨內外對改革開放的各種意見和建議，下大功夫瞭解地方、基層和羣眾在改革方面做的有益探索。

（《半月談》記者 周正平 李舒 譚飛 凌軍輝等採訪整理）