农村征地制度亟须改革
中国农村土地之所以缺乏市场估价机制,根源在于对宪法规定的基本误解及其造成的过多国家管制和干预。众所周知,1982年宪法第10条规定了土地所有权的城乡二元体制,由此产生一个普遍误解:在农村土地的城市化过程中,必须由国家征收农地才能使之成为城市土地——既然农村土地属于“集体所有”,城市土地则属于“国家所有”,国家要获得村集体所有的土地岂不是得通过征收吗?美国联邦或地方政府要获得私有土地,不也得通过征收吗?这种论点看起来顺理成章,其实混淆了“国家”和“政府”两个性质不同的概念。美国要把土地从私人所有变为政府所有,政府作为公法人实际拥有土地,当然要经过征收,但是没有人认为中国宪法意义上的城市土地“国有”是指某一级政府所有。事实上,宪法第9条明确规定,自然资源“属于国家所有,即全民所有”。由此可见,我们的“国有”其实是指人民而非政府所有,政府只是代表人民履行土地的管理职能。既然如此,土地性质从集体所有变为全民所有,未必需要政府出面征收。当然,如果是政府自己要盖大楼,土地使用权在从私人转移到政府之前必须经过征收,但是如果土地使用权只是从村集体或农民转移到开发商或城市居民,则完全可以通过利益相关人的自愿交易完成,除非土地所有权和使用权的转移确实涉及宪法规定的“公共利益”,并只有通过强制征收才可能顺利转移。
“农地城市化需要征收”的怪论不仅从理论上误解了土地所有权的性质,而且对中国发展模式产生了深远后果。它使所有城市化过程都搭上了“公共利益”的便车,让地方政府成为拉动中国经济增长的引擎;宪法规定集体所有制的意图原本是要保护农民土地权利,现在却成为政府全面干预农村发展的借口。一方面受土地财政诱惑,另一方面迫于地方gdp指标的政绩压力,地方政府当然是很“欢迎”这种宪法误读的。只要农村城市化意味着征地,地方“二财政”就得到保障,地方gdp也能连年实现两位数增长,官员政绩也就锦上添花。但是这种政府人为拉动的增长模式不仅严重偏离了市场经济轨道,造成大量浪费社会资源、加剧生态环境污染等严重后果,而且还因为补偿标准不公而产生大量侵害农民土地权利、剥夺农民基本生计的社会悲剧。
要从制度上防止农村征地悲剧重演,必须首先消除农地用途变更等于政府征地的错误理解,让中国农村的城市化按照平等谈判、自愿交易的市场经济规律自然而然地正常展开。对于因公共利益需要而不得不通过政府强制征收的项目,则必须在保证农民有效参与的基础上落实公正补偿原则。唯其如此,才能保证拆迁自焚(唐福珍事件)或征地自焚(峨眉山事件)等社会悲剧不再重演。
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