关于新居住证制度的分析

评论:完善居住证制度是一个动态平衡

国务院近日公布《居住证暂行条例》，明确地方政府要为居住证持有人提供义务教育、基本公共就业服务等六项基本公共服务，以及办理出入境证件、机动车登记等七项便利，并逐步扩大提供公共服务和便利的范围，提高服务标准;同时明确了持证人申请登记居住地常住户口的衔接通道及各类城市确定落户条件的标准。

从各地多年来实施带有一定歧视意味的暂住证制度，到探索作为暂住证“升级版”的居住证制度，再到统一的“国家版”居住证制度正式出台;从公民到其他城市居住半年以上，符合有合法稳定就业等三个条件之一的，可以申领“福利含金量”接近户口本的居住证，到居住证持有人符合条件的可以申请本地户口，每一步都见证了城市化进程的足音。

国家层面和地方政府实施什么样的居住及户籍政策，反映了政府和外来常住居民之间的一种特定关系。一方面，政府需要外来常住居民在城市就业创业，为城市经济社会发展做贡献，包括为城市增加GPD、拉动消费、充实社保基金、增强城市发展活力等;另一方面，政府要为外来常住居民的就业创业、义务教育、医疗卫生、文化体育、行使法律权利等提供基本公共服务、便利和保障，逐渐使外来常住居民享受到与本地户籍居民大体接近或相当的服务、福利和权利。

简单地看，这种关系可以视为城市政府和外来常住居民之间的“交换”，即后者通过为城市发展做贡献，“换取”前者提供的各项公共服务、便利和保障，越是符合城市功能定位和发展需要的外来常住居民，被认为对城市发展做出的贡献越大，政府为之提供的服务、便利和保障就会越多，直至与本地户籍居民享受的服务、福利和权利完全等同。在理想状态下，这种“交换”关系对双方而言是平等的，但现实生活中，由于政府往往处于强势主导地位，使得天平更容易偏向政府一边。因此，现在实行居住证制度，更需要政府积极主动地履行职责、创造条件，不断扩大提供公共服务、便利和保障的范围。

所以，城市政府与外来常住居民之间的关系，在居住证制度上主要就是一种动态平衡。其一，要把握城市化进程带来的人口集中与城市资源承载能力之间的平衡。城市是人群聚集的结果，随着城市聚集人口越来越多，交通拥堵、空气污染、治安混乱、水电气供应不足、贫民窟泛滥等“大城市病”也日益严重，这在发达国家的城市化进程中已有沉痛的教训。有鉴于此，居住证制度应当实行“分而治之”，对小城镇、中小城市的人口流动应重在放松，并可适度引导人口集中，对大城市、特大城市的人口集中则应适度调控，避免人口“超载”导致城市资源严重匮乏，避免城市化进程因人口、资源关系严重失衡而跑偏翻车。

其二，要把握本地户籍居民权益与外来常住居民权益之间的平衡。本地户籍居民中，有的是土生土长的“原住民”，有的最初也是外来人口，后来落户成为本地户籍居民，他们都是城市的“原住民”，是城市人口的存量，外来常住居民则是城市人口的增量。在服务供给与权益保障的排序上，应当尊重历史，考虑“先来后到”，以“原住民”优先，外来人口其次。在此基础上，通过政府、社会和全体居民的持续努力，不断增进外来常住居民的权益，才能从“原住民”与外来人口的权益保障平衡中，不断接近并最终实现两者权益保障的均等化、一体化。

居住证是教育公平的一块“垫脚石”

随着居住证制度的实施，我国学生所享有的教育公平和就业公平会进一步提升，但要完全消除户籍政策的影响，全面推进教育公平，还需持续攻关。

从明年1月1日起，我国众多民众的生活中将正式增加一个新名词——居住证。国务院日前正式公布《居住证暂行条例》(以下简称《条例》)。《条例》明确，公民离开常住户口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照规定申领居住证。

根据《条例》，持有居住证者享有的基本公共服务和便利主要有：一是义务教育、基本公共就业服务等九项基本公共服务和办理出入境证件、机动车登记等七项便利;二是通过梯度赋权机制要求各地积极创造条件，逐步扩大向居住证持有人提供公共服务和便利的范围、提高服务标准，并定期向社会公布;三是明确持证人申请登记居住地常住户口的衔接通道及各类城市确定落户条件的标准。

这其中提到的梯度赋权机制值得关注。《条例》明确，居住证拥有者所享有的权利和户籍拥有者虽有不同，但其范围要逐步扩大。随着居住证制度的实施，我国学生所享有的教育公平和就业公平会进一步提升，但要完全消除户籍政策的影响，全面推进教育公平，还需持续攻关。

为解决适龄少年儿童的求学问题，目前大多数地区已经从以往要求的具备户籍条件，放宽为户籍或居住证条件，这给随迁子女在流入城市入学创造了便利——只要在所在城市获得居住证，即可享有同城就读机会。但值得注意的是，不论是要求户籍还是居住证，都意味着还存在门槛限制。而且，在一些地方，办理居住证的门槛并不低。

这次公布的《居住证暂行条例》，进一步规范了居住证的办理程序，明确了居住证拥有者享有的权利，但并没有解决随迁子女在大城市入学门槛较高的问题。对于城区人口500万以上的特大城市和超大城市，《条例》明确，应当根据承载能力和发展需要，建立完善积分落户制度。这些其实就是目前不少特大和超大城市采用的做法，虽有其现实合理性，但从教育公平角度来说，还有很大改进空间。

相比于此前的户籍要求来说，扩大到居住证已是很大进步，但还需更进一步。笔者以为，首先要建立全新的教育公平观，要把受教育权等基本权利与户籍制度剥离，应该从更高层次的教育公平出发，对保障每个公民平等受教育权、扩大教育公平进行新的顶层设计。比如，现行大学联考制度是依托户籍制度，把高校录取指标划分到各省市自治区，进而实行大学联考按户籍报名制度。如果未来能够取消这种把录取指标划分到各省份的做法，实行全国统一大学联考，大学自主招生，学生用大学联考成绩去自主申请大学，大学独立进行评价录取，那大学联考按户籍报名的制度也就不攻自破。目前舆论关注的异地大学联考问题，也将不再是问题，因为每个学生在全国任何地方都可自由报考。

此外，还要改革义务教育经费保障机制。前不久我国宣布统一城乡义务教育经费保障机制，同时实施学费随学生走的措施。这是促进教育公平的好做法，有利于建立解决随迁子女入学的长效机制，流入地政府部门在解决流入适龄儿童的求学时，不必承担过大的教育投入压力。但这只是从经费角度扫除障碍。如果流入地政府不希望接收更多的流动儿童入学，担心本地变为“教育洼地”，而采用积分落户制度、提高办理居住证门槛等方式，把随迁子女挡在流入地学校大门之外，这是不符合推进教育公平的目标的。(作者熊丙奇，系21世纪教育研究院副院长)