農村土地改革細節決定成敗心得體會大綱
關於農村經營性建設用地入市的改革,經由新近全國人大對33個市縣授權的“綠燈法案”,有可能加快。但要看到,這項改革並不容易。早在XX年中共xx屆三中全會就已經提出要建立“統一的城鄉建設用地市場”。這樣一個比較重要的改革目標,到現在轉化成了“農村集體經營性建設用地入市”這樣一個範圍較窄、較具體的改革,可以説農村土地制度改革整體上趨於慎重。依筆者之見,全國人大的改革授權固然體現了“依法改革”的新思維,很值得肯定,但從土地制度改革的內在要求看,現在的改革部署僅僅是開始,今後改革演進必然產生新的授權要求。
“農村集體經營性建設用地入市”有這樣幾個難題:
第一,農村經營性建設用地的分佈過於零散,且往往與村莊民宅混雜在一起,不利於集中規劃利用。滿足城市生活的小型企業適合在城市及其周邊佈局,而農產品加工企業需要一定規模,三畝五畝的土地不好利用。製造業的配套企業也需要有一定的集中度,不好分散在村莊。如果零星的經營性建設用地做商業住宅開發,就意味着商品房與農民的房屋混合在一起,這就給基礎設施建設帶來難題。如果兩類住宅的景觀反差過大,也會使商品住宅價值受損,這又給招商帶來難題。
第二,農村的經營性建設用地與非經營性建設用地的邊界並不好確定。筆者瞭解到,某地村莊的農民“自願”把自己的宅基地退回給集體,集體便把這些宅基地看做經營性建設用地。這種做法從法理上看,很難認為它不合理。但如果多數村莊這樣做,區別經營性建設用地與非經營性建設用地就失去了意義。
第三,大量農村經營性建設用地已經被佔用,利用效率不高,但又難以收回。有的地方政府採取了一些措施,如給予合同提前終止的利益補償等,讓佔地主人走人。但因為補償不到位,效果不好,引起了一些衝突。有的村莊收回了土地,但也沒有解決再利用的問題,使得多方面的利益都受到傷害。
儘管有上述這樣一些問題,改革還是要推動。這裏套用一句老話:“細節決定成敗。”在改革中可以考慮下述幾個方面措施:
一是要利用好國土部關於城鄉建設用地“增減掛鈎”的政策空間,將零星的經營性建設用地做一個空間集中。筆者以為,國土部可以適當增大“增減掛鈎”的指標,甚至可以考慮在33個縣市取消“增減掛鈎”的指標限制。
二是可以考慮給地方更多的自主權,使村莊整體建設與經營性建設用地入市後的建設得到統籌考慮。在建設環節,將村莊的所有建設用地一併規劃,一併建設,但在“入市”環節,按照一定的比例,僅僅將一部分資產安排公開銷售。這樣可以提高土地資源的利用效率,也使農民的生活品質得以提高。當然,這樣做也要與“增減掛鈎”資產結合起來,不能在每一個村莊全面推進更新改造。
三是藉助此項改革也要創新集體經濟的實現形式。經營性建設用地入市是一個很重要的改革層次,但還有一個跟隨而至的改革層次。大部分情形下,經營性建設用地入市後會形成一個新的“集體資產”形態,而且這部分資產會通過建立股份制的辦法明確利益關係。如果做了此種改革安排,農民的這部分股份也存在能不能“市場化”的問題,即允許農民公開出售這部分股份?筆者以為,這個層次的改革遲早需要提上議事日程。
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