制度建設是生態文明建設重中之重

最近，中央出台的《關於加快推進生態文明建設的意見》，圍繞建設美麗中國、開創社會主義生態文明新時代作出一系列頂層設計和總體部署，並提出以健全生態文明制度體系為重點。為什麼要強調這一點?這是因為，在實際工作中，一些部門和領導幹部比較注重治理污染、節能減排、執法監督等具體工作，而往往忽視制度建設這一管根本、管長遠的工作。實現生態文明建設常態化、長效化，歸根到底要靠生態文明制度體系來保障。

不重視制度建設，一個重要原因是對制度的作用認識不清。制度是人們的行為規範，人的行為總是受到法律、法規等正式制度和道德、習慣等非正式制度的約束和規範。生態文明建設需要人去推動，如何激勵人、約束人?關鍵靠制度。只有把尊重自然、順應自然、保護自然的理念，節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，綠色發展、循環發展、低碳發展的舉措，體現並落實到制度上，通過可操作的具體規範來保障實施，才能實現產業生態化、消費綠色化，實現經濟效益與生態效益相統一。

不可否認，制度建設不受重視的一個原因是，生態文明制度體系本身還不健全不完善。一是存在制度建設“碎片化”現象，中央和地方之間的環保規定還有不協調、不配套的地方，有的制度缺乏兼容性。二是具體制度不完善，如干部生態政績考核制度存在指標體系不完善、考核模式單一、考核週期不合理等問題;生態補償制度存在橫向轉移支付制度缺乏、地方政府配套資金難落實等問題。三是制度運行不順暢，分散的監管模式導致對自然資源監管不力，自然資源糾紛處理機制缺乏;環境執法體制存在缺乏協調組織機構、環境管理部門的統一協調性不足等問題。

從近些年的地方實踐看，制度缺失既是生態文明建設的短板，又制約着生態文明建設的持續推進。環保領域之所以存在守法成本高、違法成本低、執法較困難的現象，既與生態環境保護管理體制不順有關，又與法律法規不健全有關;之所以出現生態建設投入不足、公眾參與不足等問題，既與生態保護的內生動力不足有關，又與生態補償制度不完善有關。因此，應把制度建設作為推進生態文明建設的重中之重，牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，加快推進生態文明建設法治化。

用系統思維推進制度體系建設。從事前預防類制度、行為管制類制度、影響誘導類制度、事後補救類制度等方面健全生態文明制度體系，以資源環境生態紅線管控、自然資源資產產權和用途管制、自然資源資產負債表、自然資源資產離任審計、生態環境損害賠償和責任追究、生態補償等重大制度為突破口，深化生態文明體制改革，加快出台相關改革方案，建立完整的制度體系。

充分利用地方立法權完善法律法規。樹立重在引導的立法理念，充分發揮法律規範的指引功能和約束功能，使法律成為可持續發展和生態文明建設的助推器;擬定科學、統一的生態環境立法規劃，強化立法的統一性、協調性。注重體現地方特色，立足地方實際，就排污許可證管理、污染物排放總量管理、生態補償等問題，制定相應的地方條例、補充規定等。強化責任條款設置，同法律規範對義務、職責的賦予條款一一對應。

健全生態文明建設體制機制。一方面，着力健全保障機制，吸納環保、經濟等領域的專家學者，建立綜合決策專家資源庫，為綜合決策提供諮詢和技術支持，完善生態建設與經濟發展綜合決策機制，並逐步開展對各類規劃、發展戰略等的環境影響評價。另一方面，健全市場運行機制，推行環境污染第三方治理，培育符合條件的第三方治理主體;推進環境公用設施投資運營市場化，健全投資回報機制和公共環境權益保障機制。