關於如何進一步開展依法治市工作的思考

各位領導和同志們： 本次務虛會市局黨組將“如何進一步開展依法治市工作”作為專題研討的內容之一，表明了對這項工作的充分重視。剛才，五位局長的發言，有情況，有觀點，有思路，感到很受啟發。下面，我談三點看法，與各位領導和同志們一起研討。 一、關於xx依法治市工作的現狀分析 今年以來，市依法治市領導小組辦公室承辦的部分日常工作主要有：研究起草依法治市年度目標報經市委市政府轉發全市貫徹執行；籌備召開依法治市領導小組成員會議彙報依法治市五年規劃中期執行情況和下步打算等；組織開展非典防治的法制宣傳；組織城市建設管理中的法律問題和深化依法治市、建設政治文明的研討；參加xx大後市委召開的三個文明協調發展座談會研討；組織企業民主法治建設調研和在三中全會後及時召開經驗交流會；開發運作網站、編印簡報和依法治市學習材料之十等，及時反映區縣部門的信息和經驗，提供有關服務；組織依法治市理論與實踐的部級課題研究；總結近幾年來依法治市工作的專題經驗材料上報司法部；參加全國12·4法制宣傳活動人民日報專版組稿。為了落實依法治市和“四五”普法兩個規劃及年度工作目標，各區縣、部門在推進區域、行業和基層依法治理方面做了大量工作，取得了顯著效果和新鮮經驗。此外，我市還參加了司法部召開的廣西南寧會議和上海等四個直轄市依法治市工作年會，接受省組織的“四五”普法中期檢查，以及與北京、上海、寧波、長春、濟南、温州等城市開展了廣泛交流，省依法治省辦、司法部、國家有關專家對我市依法治市工作給予了高度評價。省“四五”普法中期檢查組(第三組)反饋的意見是：“xx市的“四五”普法工作起點較高、層次較高、組織化程度較高，依法治市工作聲勢比較大，推進力度較大，成效較為顯著。主要是：行業和基層依法治理工作得到進一步深化；信用城市建設有了好的開端；城市發展環境得到了改善；司法公正水平有了提高；湧現了一批普法、依法治理的先進典型，創出了一些好經驗、好做法”。司法部法制宣傳司姜金方副司長出席全市企業民主法治建設經驗交流會時傳達全國普法辦對xx的評價是：“xx市是我們全國普法辦普法依法治理工作的兩個省會城市聯繫點之一。多年來，xx市不負眾望，努力工作，開拓創新，普法依法治理工作始終走在了全國的前列，工作有聲有色，蓬勃向前發展，已經初步把xx建設成為全國普法依法治理的試驗田、排頭兵”。國家行政學院副院長袁曙宏教授來xx為局以上領導幹部上法制課時説，1996年我帶人來xx調查依法治市工作，撰寫了調查報告，對全國產生了重大影響；這次來通過有關領導介紹的情況看，如果再對xx依法治市工作寫出調查報告，仍將對新形勢下全國普遍開展的依法治市具有更現實的指導意義。通過以上簡要回顧，能夠使我們對xx依法治市工作的現狀產生比較明確的認識。 這種認識，正如徐路局長在今年9月召開的市依法治市領導小組全體成員會議上彙報工作時所説的，“實施《xx市XX年至XX年依法治市規劃》兩年來，我市的依法治市工作有以下特點：一是在指導思想上，突破僅就“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”法制基本環節思考工作的單一思路，從堅持本質着眼，在執政為民、創建服務型政府上明確方向，完善經濟、政治、文化一體化發展的法治建設指導原則。二是在工作要求上，突破僅就地方立法、行政執法、公正司法、法律普及、法律監督、法律服務等方面提出一般性要求，從城市特點出發，在誠信、安全、秩序三方面明確目標，完善城市法治工作的整體評價標準體系。三是在運作方式上，突破僅舉辦各種法制宣傳和法制實踐活動為基本載體的運作方式，從總攬全局角度，在加強依法治市的實際運作方面明確範圍，完善堅持黨的領導，完善社會條件，把握基本環節的具體措施。四是在執法行為上，突破僅強調創造執法環境、有利嚴格執法、維護執法權威的片面觀念，在更新執法理念規範執法行為上明確責任，完善依法行政、公正司法的執法機制。五是在指導手段上，突破僅滿足於開會發動、抓點試驗、調查研究、總結經驗的傳統方法，從科技運用創新，在現代網絡媒體建設和使用方面明確抓手，完善綜合、協調、指導、督促的工作手段。” 我們認為，這既是對近年來工作的總結，也是今後一個時期開展工作的基本思路。但同時，我們也清醒地看到，依法治市還存在許多問題和困難，以及對依法治市工作本身認識不統一，動力不夠足，手段不夠有力等，都是進一步開展這項工作需要克服的阻力和障礙。 二、關於依法治市工作所面臨的新形勢 黨的xx大報告在關於“政治建設和政治體制改革” 的第二項任務中明確指出：“加強社會主義法制建設。堅持有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。適應社會主義市場經濟發展、社會全面進步和加入世貿組織的新形勢，加強立法工作，提高立法質量，到二○一○年形成中國特色社會主義法律體系。堅持法律面前人人平等。加強對執法活動的監督，推進依法行政，維護司法公正，提高執法水平，確保法律的嚴格實施。維～制的統一和尊嚴，防止和克服地方和部門的保護主義。拓展和規範法律服務，積極開展法律援助。加強法制宣傳教育，提高全民法律素質，尤其要增強公職人員的法制觀念和依法辦事能力。黨員和幹部特別是領導幹部要成為遵守憲法和法律的模範。”這其中強調的社會主義法制建設要“適應社會主義市場經濟發展、社會全面進步和加入世貿組織的新形勢”，也就是依法治市工作面臨的新形勢。 在上述三個方面，市委分別提出了具體的要求： （一）關於適應社會主義市場經濟發展。發展是硬道理，要進一步改革和完善社會主義市場經濟發展的環境，特別是投資環境。為此，xx提出“兩個率先、爭先進位”。總體要求是：解放思想，爭先進位，協調發展，彰顯特色。解放思想，就是要持續不斷掀起思想大解放的熱潮，堅定不移地以思想的領先推動發展的率先。爭先進位，就是要以更大力度、更紮實的措施加速推進xx“兩個率先”進程。協調發展，就是要牢固確立科學的發展觀，並將其貫穿到

每一項決策部署和工作推進之中。彰顯特色，就是要鞏固和提升xx的優勢，以嶄新的城市形象、獨特的城市魅力，迎接“十運”盛會，提高在國內外的知名度和影響力。 （二）關於適應社會全面進步。xx同志指出：“實現xx大提出的全面建設小康社會的宏偉目標，必須促進社會主義物質文明、政治文明和精神文明的協調發展。堅持在經濟發展的基礎上，促進社會全面進步和人的全面發展。”為此，xx提出要創建“三個文明”協調發展的特色區域。總體思路是：以黨的xx大和xx屆三中全會精神為根本指針，高舉鄧小平理論偉大旗幟，全面貫徹“xxxx”重要思想，緊緊圍繞“兩個率先”目標，按照率先發展、全面發展、協調發展、可持續發展的要求，深入實施“富民強市、依法治市、科教興市、文化xx、綠色xx”五大戰略，集中全市的力量和智慧爭創全省“三個文明”協調發展的特色區域。總體目標是：通過創建“三個文明”協調發展特色區域，促進全市經濟社會全面、協調、可持續發展，到XX年，全面建成小康社會；到2012年左右，基本實現現代化。努力實現經濟綜合實力顯著提升，城市現代化形象充分展現，人民生活更加殷實，民主法制建設日趨完善，社會文明程度穩步提高，可持續發展能力不斷增強。 （三）關於適應中國加入世貿組織。中國加入世貿組織對轉變政府職能提出了更高的要求，即政府的定位為“有限”的政府、“服務”的政府、“開放”的政府、“統一”的政府和“法制”的政府。因此，xx提出要創建“公共服務型政府”，堅持執政為民，深化行政管理體制改革，進一步轉變政府職能。推進行政法定化進程，完善落實政府經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能，加強行政立法，提高行政立法水平。建立和完善公共決策機制、重大決策事項公示和聽證制度，強化行政監督。繼續深化行政管理體制改革，切實提高公共服務質量和水平。深化財政管理體制改革，完善公共財政框架體系。制定政府投資項目管理辦法，規範政府投資行為。推進政府部門內部管理體制改革，簡化審批手續，推進政務公開。進一步規範行政機關及其公務人員公共管理和服務行為，全面推行行政問責制。建立和完善各種預警和應急機制，提高政府應對突發事件的能力。 適應以上新形勢，就必須更加明確依法治市工作的理念、任務和要求。總體上講，就是要認識到在創建“三個文明”協調發展特色區域中，依法治市工作有着特殊的地位和作用。這是因為，依法治市是實現三個文明協調發展的基本途徑和前提，也是三個文明協調發展的重要內容和保障。依法治市作為市委在新時期改革、完善領導方式和執政方式的重要載體，必須在更大程度上推動和保障“三個文明”協調發展特色區域的建設。十幾年來，依法治市在我市逐步深入人心。通過持續的普法教育，塑造城市法治精神，為三個文明協調發展樹立了法治觀念基礎；以制度建設為核心，堅持民主科學立法，為三個文明協調發展奠定了制度基礎；不斷推進基層民主法治建設，鼓勵羣眾依法有序參與，為三個文明協調發展擴大了羣眾基礎。以“誠信、安全、有序”為目標的區域性法治化城市建設進展順利。但是，法治隨着社會政治、經濟和文化的發展而發展，是一個長期的過程。依法治市要推動和保障三個文明協調發展特色區域的建設，就要理性地分析這項工作的差距。在依法治市的立法、普法、執法、司法、法律監督和法律服務等各環節方面，相互銜接的整體性不強，立法與執法、司法之間，執法、司法與普法之間，執法、司法與法律監督之間的良性互動尚待形成。在依法治市與三個文明建設的同步推進方面，立法工作相對於城市改革發展的進程仍顯滯後，民主化程度和立法質量仍需加強；行政執法、司法工作適應三個文明協調發展的新要求充分發揮推動作用，實現法律效果、政治效果、經濟效果和社會效果的相統一還有待加強。因此，整體推進依法治市已經成為現實的必然要求。我們要把法治作為三個文明協調發展進程中的一種整體性的社會實踐，通過國家機關和人民羣眾的合力整體推進，在努力實現法治內部的立法、執法、司法、守法、法的監督等各要素及其機制有機統一，並與社會政治、經濟、文化等外在協調一致的奮鬥目標的進程中，既追求法治自身的內在價值，更注重體現法治在保障和推動三個文明協調發展過程中綜合性、整體性的社會效果，從而促使依法治市邁入新境界。 三、關於進一步開展依法治市工作的思考 思考進一步開展依法治市工作，從依法治市日常辦事機構的角度，可以概括起來三句話：一是認識到位，行動不越位；二是着眼現實，不遷就現實；三是工作定位，力爭有所為。 （一）關於第一句話，認識到位，行動不越位。 由於依法治市辦是市委依法治市領導小組的辦事機構，認識問題就必須站在領導機關——市委的角度來思考。對依法治市的認識，需要明確兩個方面： 1、依法治市與法治。 主要是從“靜態與動態”、“廣義與狹義”兩個關係上明確其內涵。關於法治，也就是《憲法》確定的“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本方略，本人認為就是依法治理國家的思想、原則和制度的總稱，有極其豐富的內容。如依法治國的思想，包括憲政思想、權利保護思想、法律適用平等思想等；依法治國的原則，如人民主權原則、憲法原則、行政法治原則等；依法治國的制度，主要表現為法律制度，例如對應“依法行政原則”的有“行政訴訟、行政複議、行政處罰、行政許可”等基本制度。應該説它是涵蓋了經濟、政治、社會生活的各個方面，是全方位的。這主要是從靜態的角度來理解它。而從動態的角度來理解它，法治亦即依法治國方略的對應概念，我把它稱為“依法治理”，就是廣大人民羣眾在黨的領導下，依據國家憲法和國家法律的規定來治理國家、管理社會事務的法制實踐活動，也就是把依法治國的思想、原則和制度操作起來的實踐活動。如我們基層司法所指導開展的人民調解工作，就是具體落實人民調解法律制度的實踐活動。因此，從廣義上來理解依法治市與法治的關係，就是動態與靜態的關係。當然，還有從狹義

上來理解兩者的關係，就是組成部分和整體之間的關係。因為依法治理作為依法治國的動態實踐，其整體通過區域依法治理、行業依法治理和基層依法治理三個層面來體現，整體的依法治理與每個層面的依法治理是整體和部分的關係，依法治市屬於區域依法治理的範疇。 2、法治與政治文明。 主要是從兩個“三位一體”上明確其內涵。黨的xx大報告明確指出：“依法治國，就是廣大人民羣眾在黨的領導下，依照憲法和法律的規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”這一科學界定，表明了xx大提出的依法治國是堅持黨的領導、發揚民主、嚴格依法辦事“三位一體”的依法治國。黨的xx大明確提出社會主義政治文明是黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，這又是一個“三位一體”。我理解，從這兩個“三位一體”來看待法治與政治，恰似一塊硬幣的正反面。因此，依法治國是三個文明建設的支撐和保障，其效果要以三個文明協調發展來檢驗。 思考問題——需要站在領導機關的角度，但做實際工作——作為領導機關的辦事機構，主要是履行“組織、協調、指導、督促”職責，既不能當領導實行直接指揮，也不能直接代替法定機關行使工作職能。 （二）關於第二句話，着眼現實，不遷就現實。 依法治市工作目標的制定和完成過程始終必須明確目標本身的本質內涵，以提高對依法治市工作的理性認識，並加強理性指導。按照全國“四五普法規劃”的要求，其具體工作目標的內涵是“兩個提高”： 1、公民法律素質的提高。法律素質的提高包括公民法律知識的廣泛普及、公民法律意識的廣泛覺醒、公民依法辦事的廣泛推行和部分公民法律技能的廣泛掌握。黨的xx大報告明確的任務是“加強法制宣傳教育，提高全民法律素質，尤其要增強公職人員的法制觀念和依法辦事能力。黨員和幹部特別是領導幹部要成為遵守憲法和法律的模範”。 2、社會法制化管理程度的提高。社會法制化管理程度的提高包括三個層次，一是管理的客體是國家事務、經濟文化事業、社會事務；二是管理的依據是法律，即依法規範、管理、運行；三是管理的主體是各級各類國家機關和廣大的公民，其中從中國的法制化進程來看，國家機關是主導，公民是廣泛有序地參與。 按照上述要求，現實中顯然差距很大，我們做工作要從實際出發，但工作目的就是要逐步改變現狀，納入法制的軌道，不能因現實狀況而畏難便遷就現實不求發展。 （三）關於第三句話，工作定位，力爭有所為。 根據新形勢下推進依法治市工作，實現“兩個轉變、兩個提高”的要求，從依法治市日常辦事機構的性質角度明確“法制宣傳和依法治理”工作職能，我認為是否可以歸納為兩點： 1、法制宣傳——為民主法治鼓與呼。 經過三個五年普法，公民的法律知識有了明顯提高，公民的法律意識明顯增強，這是法制宣傳工作不斷努力和發展的結果。但是，以往的法制宣傳工作從效果上看，仍然侷限於讓公民知道法律、遵守法律，注重培育公民尤其是領導幹部和公務員的民主法治意識不夠。因此，面對新形勢，法制宣傳工作不能只是注重今天宣傳什麼法、明天教育什麼人等，似應定位為“為民主法治鼓與呼”。即在普及基本法律知識的基礎上，不斷灌輸民主與法治思想，讓重點普法對象在持續的法律宣講中逐步樹立民主法治觀念，讓領導幹部和公務員規範其實施的行政行為，讓青少年樹立起社會責任意識，讓企業人員遵循市場經濟規則從事生產經營。 2、依法治理——為依法執政參與謀。 在法治建設的實踐中，依法治理日常辦事機構如果在內容上專注於立法、行政執法和司法以及法律監督的具體過程，往往造成現實中擺脱不了的“越權”嫌疑。改變這一狀況，在工作定位上就要明確“為依法執政參與謀”，因為我們是市委依法治市領導小組的辦事機構。就是説，依法治理日常辦事機構要為黨委依法執政、總攬全局，政府管理國家事務、管理經濟文化事業、管理社會事務提供法律方面的支撐建議；為政府行使宏觀調控、市場監管、公共服務和社會管理職能尋求和創造最優的法律解決渠道。 此外，在工作方法上——要從實際出發，從宏觀思考。即要努力從實際出發，在結合本地實際的基礎上，不超越階段，也不落後於時代；要從宏觀上進行思考，結合本地的政治、經濟、文化條件，着眼於全面建設小康社會的任務，圍繞大局和中心任務，統籌安排。為此：一是對依法治理工作進行分層定位。在市、區縣、基層（鄉、村）等分層基礎上，就各個不同層次的實際和中心任務，確定依法治理工作的重點內容和基本目標。二是對依法治理工作實行分類指導。在區分不同行業、不同部門的基礎上，根據不同行業、部門的特點和所面臨的主要問題、任務，確定各自的工作內容和要求，完成共同的依法治理任務。三是對依法治理工作逐步分項落實。在分層定位和分類指導的同時，着眼實際和圍繞大局，確定當前的主要任務，如整頓和規範市場經濟秩序（治理“假冒偽劣”）、社會秩序（“嚴打整治鬥爭”）等，發揮組織、協調、指導、督促職能，把任務分解落實到相關的部門和單位，完成依法治理工作的目標。 最後，關於XX年依法治市工作重點的思考——貫徹部、省會議精神——圍繞中心、突出三個方面重點——黨委依法執政方面，包括黨委執政能力，以參與“長三角”城市法治論壇（沿江開發帶，xx都市圈）形式，啟動整體制度設計的調研；政府職能轉變方面，以貫徹實施行政許可法為契機，着眼社會信用制度建設，加強市場監管和公共服務；推進基層民主法治建設方面，按照省即將出台的文件要求，組織實施基層依法治理示範達標工作。 我的發言完了，謝

謝大家。