對當前中國農村村委會選舉情況的分析

——對當前中國農村村委會選舉情況的分析 去冬今春以來，全國多數省份進行了或正在進行新一屆村民委員會換屆選舉工作。根據我們對近期以來的換屆選舉工作的調查與思考，認為，各級黨委、政府對村委會換屆選舉給予了高度重視，領導方式趨向規範化和科學化；民政部門在推進村委會換屆選舉工作上積極總結經驗，推動創新；村委會選舉競爭程度提高，自主競選的法律和政策空間明確，選舉正在進一步深入。儘管還存在大量現實而棘手的難題，然而，總體而言，當前的村委會選舉的基礎性和結構性的工作機制已經基本形成，村委會選舉的發展則面臨更深層次的提升和轉型。

如何構建黨組織領導下的充滿生機和活力的基層羣眾性自治組織是和諧社會建設的基礎，而充分調動農民羣眾的自主自治力量，選好當家人的村委會選舉則是其中的關鍵環節。我們將分別對近年來村委會換屆選舉的基本情況和經驗、面臨的新情況、新問題以及存在的問題及原因進行概括分析，並針對這種狀況提出相關政策建議。

一、村委會選舉的基本情況和經驗

1998年村民委員會組織法修改並正式頒佈以來，村委會選舉進入一個法律規範期和平穩運作期。從各省情況來看，通過選舉，廣大農民選擇出了一批德才兼備、年輕有為、能力較強、經驗豐富、能夠引導農民致富建設新生活的優秀人才進入村委會班子。村委會選舉開始成為農民政治生活中的一件平常事，不少地方的農民開始切實實踐這一政治參與渠道，草根民主與草根羣體聯繫變得日漸緊密和制度化。概括而言，主要體現在三個方面：第一，黨委、政府領導和指導村委會選舉的駕馭能力提高，依法依規操作成為主流認識和行動指南；第二，選舉競爭性逐漸加大，幹部羣眾的民主法治意識轉變為現實的行動，有利於引導、規範競選的制度空間得到拓展；第三，各地結合實際情況，在現有政策法規的框架內進行了大量積極的、極具價值的制度創新。

第一、黨委、政府科學領導或指導村委會選舉的能力進一步提高。經過前幾屆村委會選舉的演練，尤其是各級黨委、政府對於村委會選舉的意義和嚴肅性的認識有了更深的認識，因此，在領導或指導村委會選舉方面，黨委、政府建立了一系列的制度化的方式推進選舉，使得工作的規範性和駕馭選舉的能力極大提高。首先，在組織領導上，建立起黨委領導、人大監督、民政實施、各相關部門密切配合的工作機制。各省委、省政府一般在選舉年中都把村委會選舉工作納入本年度的省委、政府的重要工作計劃，建立起各層級主要領導負責牽頭的村級組織換屆選舉領導機構等推進工作。其次，突出抓好選舉前的調研工作，把握農村基層社會的主要矛盾和變化，從而有針對性的出台選舉工作通知和選舉方案。近幾年，通過調研把握社會變化，成為加強黨的執政能力的重要措施。不少地方不僅領導組織基層調研，還藉助學術單位聯合開展調研，共同商討應對方案和預案，取得良好的效果。再次，宣傳發動和試點、培訓工作制度化，既使得換屆選舉的法律法規深入人心，調動了村民依法參與選舉的熱情，又確保了選舉指導人員能夠依法依規辦事，在充分把握當前農村社會的重難點問題和基本形勢的基礎上，高度重視、認真負責的推動工作。最後，普遍建立選舉督查和信訪機制，運用多種形式強化督查力度，糾正違法選舉的問題，接受村民的信訪，確保對選舉進程的有效監控。另外，各地建立的村委會選舉信息反饋系統等，也極大的增強了黨委、政府和主管部門對於選舉工作的有效領導。

第二、依法選舉從意識走向行動，選舉的本身的意義得到迴歸。經過這些年的反覆選舉的錘鍊，鄉村 “政治家”正在成長並隨着一次次的選舉活動逐步成熟。選舉內在的意義不是選出一個好人來當領導，而是把選擇領導自己的人的自由權給予選民，從而建立選舉人和被選舉人之間的合法的代理關係與紐帶聯繫，保障選民的利益。差額選舉的內在意義就是存在競選，而競選行為則為選民提供了自由選擇的權利和空間，這正是鄉村政治家們發揮作用的制度空間。近幾年的選舉中，不少省份開始面對競選的現實，制定了競選規則和候選人競職演説制度等，這為懷着不同利益目的的鄉村政治家實現自己的抱負提供了契機。大量的關於賄選和不正當拉票等案例的出現表明，這些鄉村政治家的政治意識正在強化，他們的很多行為往往處於現有法律法規的空白處或者模糊處則説明他們實際上對於相關法律法規有深入的研究。因此，我們應該摒棄一些傳統觀念，如，某候選人懷有不正當目的積極拉票等，鄉村政治家參與競選都有利益動機，缺乏利益動機的選舉只不過是一個木偶戲，重要的在於如何通過法律法規的改進和選舉前後的制度化機制將其利益動機和公益融合起來，擴大兩者的共容利益基礎，限制個人利益動機對於公益的背離。同時，指導選舉的政府部門也開始將依法選舉更加落實，在選舉中的各個程序技術方面，一般都制定了基本的規定，在操作中予以執行。一位鄉鎮幹部抱怨的話從反面印證了這種狀況。他説現在法律規定這麼多，搞得幹部束手束腳，難以動彈，而老百姓則隨便活動。顯然，指導選舉的政府工作人員的依法辦事和選民依法選舉是同步發展的。正是在法律框架內各方圍繞自身利益的選舉行動，最終才能造就民主選舉的持久機制，迴歸選舉本身的自由選擇的意義，防止無利益動機的選舉最終必然走向選民厭選、競選者賄選的惡性循環。

第三、在現有法律的框架內進行了大量的極具意義的創新，推動了村委會選舉向縱深發展。進入穩定發展期的村委會選舉，一個基本特點是：在選舉相關法律已經基本到位的情況下，根據基層社會的實際情況，遵循法律的基本精神，往往出現一些局部的但是深具意義的創新。 1、明確選舉委員會成立方式。在村委會組織法中對村選舉委員會如何成立的問題並未明確，只是概説推選產生。在實踐中，不少地方認識選舉委員會對於選舉工作意義重大，於是把選舉委員會推選的機制進一步明晰化，一些地區還規定了選舉委員會成員迴避制度，候選人不得同時擔任選委會成員。值得稱道的是，進行創新的地區一般把這個新規則放在村民大會或村民代表大會上審議通過，這樣就使得對於法律的一種補充獲得村民的認同。事實上，由於全國地域差異非常大，各地發展不均衡，很多這種問題並不適合給出全國統一的標

準答案，而是允許地方在法律基本精神的範圍內，通過嚴格的程序化機制進行局部創新，是一種可行的辦法。2、自主競選創新。村委會選舉中必然暗含了競選的合理空間，這是由村委會選舉制度的自身邏輯所決定的。其一，村委會選舉是由村民直接提名、差額選舉。候選人的產生不是確定的，而候選人是否當選更不是確定的。候選人要當選就必須獲得多數人的認同和好感，差額選舉則使得候選人之間的競爭在所難免。其二，在村委會選舉的制度安排，如發表治村演説、回答村民提問等都包括了競爭的要素。競選是村委會選舉的題中應有之義。本屆選舉中，部分省份明確了“自主競選”的規則和機制，有意競選者可以在村的範圍內自由上門會見選民，發表競選言論。這樣就把地下的競選活動公開化，從而有利於選舉的順利發展。3、明確界定賄選的界限。競選要在法定的範圍內活動，那麼，就必須給這個範圍一個明確的界限。近幾年的選舉爭議很多就是因為難以確定何為賄選。部分地區探索了一些做法：如規定只有用金錢、物品向選民換取選票(委託投票)才算賄選，而正當的競選活動和競選承諾等不作為賄選。這些探索為進一步明確賄選的構成要件提供了思路。4、利用現代信息技術改進選舉效率。有些省份為了加強村民對選舉過程的監督，提高選舉效率，節省時間，開發了電子計票系統，準確、快速，還可以通過大屏幕將計票過程公開，有利於提高選舉工作的高效性和選民的同步監督性。此外，還出現了一些比如規定村委會成員近親屬迴避制度、邀請選舉觀察員制度、在選舉中引入司法公證機制、鼓勵婦聯組織提名婦女候選人，保障婦女幹部等創新，都有值得進一步實踐的價值。

總體看來，全國的村委會選舉發展勢頭良好，選舉機制進一步程序化和制度化。但是，隨着農村社會的轉型和發展，村委會選舉必須適應這些變化，通過改進制度和發掘村莊內部的動力機制來推動選舉工作的進一步提升和轉型。

二、村委會選舉面臨的農村社會的新變化

幾年來，隨着農村經濟社會的發展變化，特別是農村税費改革和鄉鎮綜合配套改革等政策措施的貫徹實施，也使村委會換屆選舉工作面臨着新的情況和問題。

第一、農村税費改革和鄉鎮綜合配套改革對村委會選舉的影響。農村税費改革和鄉鎮綜合配套改革後，鄉鎮幹部精簡變動較大，原來培訓的骨幹隊伍有很大的變動，減弱了對本屆選舉工作的指導力度，同時也增加了選舉培訓的難度。影響因素主要體現在兩個方面，一是人員發生較大變動，有指導村委會換屆選舉經驗的大批人員不再處於目前的工作崗位上；二是幹部隊伍精簡，指導村委會換屆選舉的工作力量減少。改革是為了適應農村社會發展的需要，但是，同時也使得一些長期搞換屆選舉和基層政權工作的人員離開崗位。一個一般只設一個人的社會事務辦公室難以應對村委會換屆選舉帶來的大量的指導工作。因此，各級負責指導換屆選舉的黨委政府應充分重視這種狀況，提前進行深入的政策調研，在搞清問題和矛盾的情況下，組織充足的人力物力開展這項工作，以確保順利完成。

另外，税費改革之後村級組織經費基本依靠轉移支付，而原來依靠村提留和其他收費等解決的農村公益事業建設出現困難。這會使得村委會對於村民的利益聯繫紐帶弱化，並削弱其參與選舉的積極性。

二、農民大量外出務工經商對村委會選舉的影響。當前，廣大中西部地區大量農民外出務工經商。據我們最近的調查，一般勞動力一般超過 30％外出打工，最高達到60％以上。調查村莊外出打工者佔勞動力總數的比例一般都在三成以上，主要集中在三成到六成之間。同時在我們問到“你家有人外出打工嗎”時，被調查村民中，有68%的回答“有”。一般而言，外出打工者的絕大多數都屬於選民，這種情況對於村委會選舉的影響是十分明顯的，基層反映最為擔心的問題就是如何在人口大量外流的情況下保持選舉中的“雙過半”，以確保選舉結果合法有效。對於這個問題，一是需要發展並規範委託投票程序。在委託投票不可避免的情況下，要保障換屆選舉順利進行，應該建立規範的委託投票程序，委託投票必須有書面簽名或者簽章等的委託書，委託書應該規範製作，統一使用。選舉時憑委託書領取選票填投，以避免因為大量委託投票所產生的選舉爭議和矛盾。二是根據村民的流動情況，採取現代通訊聯繫方式，以解決選民資格確認和選民登記的困難。此外，不能因為外出務工經商較多，村裏只有“386199”部隊（婦女、小孩和老人）就忽視換屆選舉工作的意義。中國的城市化是一個將長期持續的過程，培育一個和諧進步的農村社會是順利完成這個過程的基本保障。

第三、村級負債對村委會換屆選舉的影響。村級負債已經成為目前村委會最頭疼的問題。據調查顯示，一些地區村平均負債 40萬左右，不負債村相當少，債務問題嚴重。嚴重的村級債務問題，直接影響到村委會選舉工作。一是有的地方將村級債務化解到了村幹部個人的頭上，使得現任村幹部只有繼續當幹部才有可能償還債務，逼着他們繼續競選。這樣就與《村組法》和《村委會選舉辦法》的要求產生衝突，不可能展開自願、自主的村委會選舉，只能是嚴格控制選舉過程和結果，以確保這些原任村幹部繼續當選。二是由於村級負債嚴重，使得村委會只得依靠拍賣“四荒”和村集體資產來化債，從而導致村集體缺乏經濟資源，難以開展村級道路、水利等公益事業建設。村民認為就是競選上去了以後也難以有所作為，導致部分村民參與競選村委會成員的積極性受到挫折。調查中，部分村幹部認為，“村裏沒有收益，但是卻大量欠債不能還，本屆選舉可能沒有多少人會出來競選，最後説不定還要鎮裏出來做工作（動員）才行。”一些村民也認為“村裏什麼都不能幹，選舉沒有什麼意思”。在我們走訪到村子裏，一些村民反映對於競選村幹部不感興趣，究其原因除了考慮日常工作太麻煩，容易得罪人外，過半的受訪者都表達了對村委會鉅額債務的擔心。特別是國家免徵農業税後，村委會的收入來源日趨單一，僅憑藉少量的國家轉移支付資金，使得原本捉襟見肘的村級財務狀況更加惡化。三是嚴重的村級債務問題使村民羣眾看不到希望，對村裏的發展缺乏信心。由於村集體不僅不能提供公共產品，而且高額負債，村民對於選舉一個無家可當的當家人失去興趣，認為怎麼選都沒有用。因此，如果不及早

採取措施化解村級債務，實現村級財務良性循環，不僅會影響到村民的競選熱情。而且從長遠看，將會成為基層政權建設和農村社會穩定的一大隱患。

目前嚴重的村級負債使得村委會難以組織力量開展管理和服務工作，自我服務能力比較差。這種狀況需要認真調研，給予積極的化解，消除羣眾的困惑，積極參與村級選舉和自治管理工作。

第四、土地二輪延包對村委會選舉的影響。 1998年中央出台政策，要求土地承包三十年不變，各省隨即展開了農村土地二輪承包工作，當時糧價低迷，負擔沉重，農民普遍不願種地，不少地方進行了耕地調整以及轉包等。加上當時提倡“農業結構戰略性調整”，基層政府財力拮据，強行推進“農業結構調整”；或植樹造林，或開挖魚塘，甚至搞開發區。而且這些工作一般都沒有在法律上明確土地使用的產權關係，為目前的土地爭議埋下了隱患。税費改革後，特別是近兩年來糧食市場價格上漲，加之種田不納税還有糧補，一部分當年棄田外出務工人員又開始回來要地，要求實現自己對於土地的承包權利，重新分配土地；而一直在農村耕地的人，當年在土地税費較高的情況下轉包了那些棄荒地，現在情況好轉則不願意把地分出去，土地糾紛突出。而還有一些地方則尚未開始這項工作，有可能使得土地二輪延包的實施與村民委員會選舉時間出現重合。因此，需要認真對待這些矛盾和糾紛可能對村民委員會換屆選舉的影響。這些可能的影響有：一是一些回來要地未能如願的村民可能利用選舉的機會，通過製造問題來表達他們的要求，從而影響選舉工作的順利進行；而那些在土地二輪延包中利益受損的村民，也可能將選舉作為實現自己利益的機會，為選舉增加變數。二是增加了換屆選舉的工作量，分散了精力。

第五、土地徵用和村改居對換屆選舉的影響。根據我們中心近年來對農村社會情況的追蹤研究，目前農村社會的焦點矛盾已經從税費問題轉變為土地問題，其中主要是農民土地被徵用導致的失地現象。土地又是集體資產的一部分，土地徵用是城市化和工業化發展的要求，村改居同樣是這一進程的伴隨產物。土地徵用中補償標準過低、村民缺乏相關知情權和參與權、強徵強奪等現象比較多，引發大量的農民集體上訪和～活動。村改居中資產處置問題、選舉方式的變化問題等都會對選舉工作產生影響。在發達地區和城市郊區農村，這些關係到農民生存安全和根本利益的問題如果解決不好，就會引發農民和基層政府的對抗行為，產生不信任，村委會選舉就難以正常開展。

第六、村組撤併對村委會換屆選舉的影響。村組撤併中有不少地方都是在缺乏與村民足夠協調溝通的情況下進行的，目的主要在於減輕財政負擔，確保農民減負和税費改革目標的實現。由於合併村大小不一，村與村之間羣眾尚不熟悉，需要磨合，在選舉中出現村組之間當選人不平衡等現象的可能性較大，需要有預案。村組撤併對村委會換屆選舉的影響主要包括：一是村組規模過大。以前村組規模只有 1000多人，至多XX人左右，且農户居住較集中，互相熟識和了解。經過合村並組後，人數增多，熟人社會成為半熟人社會。對於換屆選舉工作而言，大規模的選舉中存在的難以預知的問題和阻礙會更多，溝通協調機制更為困難。二是村組撤併後缺乏磨合，使得選舉中的爭議難以化解。目前的村組撤併主要有三種模式：（1）“大村＋小村”模式；（2）”大村＋大村”模式；（3）“小村＋小村”模式。模式1可能會出現幹部都出在大村的情況，引發小村的不滿；模式2和3可能會出現勢均力敵的狀況，如果在選舉中出現選民依據原村籍為依據的投票行為，會使換屆選舉的離心力量加大，容易導致不穩定。三是一些地方在選舉前後才着手搞村組撤併，由於時間精力的限制難以同時兼顧；另一方面，也會把村組撤併中的矛盾投射到換屆選舉中，增加影響選舉的變數。因此，需要在合併的村組羣眾之間增加理解和磨合，多做認真細緻的宣傳發動工作，避免選舉中出現村籍裂縫，撕裂村莊。

以上是近年來農村社會的一些主要的新情況和新問題，隨着正在推進的鄉鎮綜合改革，村民選舉乃至村民自治將面臨鄉（鎮）權之變的格局，農村公共產品的供給機制也在重新構建中，鄉村建設也會逐漸提上日程，村委會，從而村委會的選舉也將發揮更大的作用，為這些改革和建設創造良好的組織和社會基礎。

三、選舉中存在的新情況、新問題及原因分析

表現在近幾年村委會選舉中的問題，可以説既有長期以來就存在的老問題，又有一些隨着選舉發展而出現的新情況、新問題。前者如領導問題，對選舉工作認識不到位，甚至將村委會選舉和保持社會穩定對立起來看，怕工作麻煩或者干預選舉；程序問題， 選舉工作隊伍業務水平不高，不熟悉法規，以致出現違規操作、以權代法等問題；另外有村民的法治意識欠缺、家族勢力和派性干擾以及村務不公開等問題。對於這些問題，已經有了大量的討論和實踐對策。這裏我們僅就近年來選舉中的一些新情況、新問題給予分析。

綜合全國情況，幾年來村委會選舉中的新情況、新問題主要包括如下五個方面 :第一、賄選問題，或者説是規範競選問題。最近幾年來，請客送禮拉選票，送錢送物買選票等案例不斷出現，這類現象目前在一些地方成為普遍性的問題。不釐定清楚何為賄選，一方面難以操作選舉，另一方面極容易引發其他候選人或者選民的不滿，形成一種惡性的選舉政治文化，對村委會選舉良性發展造成衝擊。民政部文件（民發[XX]35號）規定：凡在選舉村委會主任、副主任、委員過程中，候選人及其親屬直接或指使他人用金錢、財物或者其他利益收買本村選民、選舉人員或者其他候選人，影響或左右選～願的，都是賄選。這一界定缺乏操作性的規定的支撐，使得實踐中依然難以確定。在選舉中，只要存在競爭，就會有不同的拉票方式。從實踐來看，賄選主要有兩種形式，一是直接通過金錢、財物等收買選民、選舉工作人員和其他候選人，影響或左右選～願，破壞正常的選舉活動；二是採用間接的方式，如許諾、小恩小惠以及運用宗族和家族影響等破壞正常的選舉活動。在農村社會，前者還比較好確定，而後者則比較模糊。如，假如説宴請選民吃飯為賄選，那麼什麼時間、什麼價位的才算呢？它和村民之間正常的請吃飯怎麼區分？因此，這個問題事實上包括以下幾

個層面：其一，如何界定賄選？這個問題需要分析賄選作為一種違法行為的構成要件。廣西的同志根據實際，認為“構成賄選必須具備三個要件：一是賄選所侵犯的客體必須是村民的選舉權、被選舉權和村委會選舉活動。村民的選舉權，是指村民依法享有的對村委會候選人的提名權、對正式候選人的選舉權以及其他有關權利。村民的被選舉權，是指村民依法享有的村委會候選人的被提名權、當選權以及其他有關權利。村委會選舉活動是指依法選舉村委會的活動，包括選民登記、候選人提名、投票選舉、補選、罷免等選舉活動。賄選就是侵犯村民的民主權利，破壞了村委會選舉活動的行為。二是賄選的方式，即以物質利益和非物質利益收買選民、候選人和選舉工作人員，使之違反自己的真實意願參加選舉，或者在選舉工作中進行舞弊活動；三是賄選的後果必須是足以造成妨害村民行使選舉權和被選舉權，破壞了村委會的選舉。所謂“妨害村民行使選舉權和被選舉權”，是指非法阻止選民參加登記、投票，或者脅迫、誘使選民違背自己的意願進行投票，以及迫使選民放棄自己的被選舉權等；所謂“破壞村委會選舉”，是指破壞選舉工作的正常進行。以上三個條件，須同時具備，才能構成賄選。”這個界定具有參考意義。但是，依然缺乏可量化的標準，也就是如何確定選舉權被侵犯、何種程度的侵犯、這種侵犯對選舉結果具有多大的影響力等。其二，誰來查處？選舉辦法一般規定，出現賄選，村民可以向鄉人民代表大會和鄉人民政府或縣人民代表大會常務委員會和縣人民政府及其有關主管部門舉報，有關機關應當負責調查並依法處理。這裏，有關部門實際上是這幾個部門，但是，責任在誰卻不清楚，實踐中如何比較困難的話會出現相互推諉的現象。民政部門一般負責查處，但是一方面有自辦自查的嫌疑，另一方面也缺乏技術和強制手段。由於缺乏法律的明確認定，司法機關沒有作為查處賄選案的受理機關，這和依法治國、依法行政理念有較大差距。其三，如何查處，根據不同情況如何確定處理標準？總之，需要一方面明確競選規則，確定哪些行為是允許的，提倡的，哪些行為是不合法的，給羣眾比較明確的賄選標準，以利於監督候選人的拉票行為，另一方面要明確賄選的法律法規，從標準認定到處理責任部門和處理程序等作出規定。另外，一些輔助性的辦法包括教育村民正確行使權利、完善選舉程序，不給賄選者機會以及加大選舉監督力度，及時查處賄選行為。

第二、干擾、破壞選舉的違法糾正機制缺乏問題。近幾年的村委會選舉中，出現了不少干擾、破壞選舉的行為。這些現象大致有如下一些類型：一是部分候選人為了達到當選目的，利用假票、假委託票、甚至包括偽造選票和票箱等辦法，對選舉造成干擾；二是部分選民和候選人見自己的選擇不能成為現實，採取燒燬選票和票箱、聚眾～阻礙選舉工作人員計票、發佈選舉結果等；三是因為部分基層幹部指導選舉未能嚴格依照程序操作，甚至違法違規操作，指選派選，或者無故不進行選舉等，村民羣眾不滿其行為而干擾選舉工作；四是一些宗族、派性力量比較強大的地方，村委會換屆選舉往往成為各種矛盾、問題總爆發的導火索，成為部分羣眾釋放不滿情緒甚至尋釁滋事的重要時機，在選舉會場吵架罵人、打架鬥毆，違法承諾、攻擊他人，阻止選民投票、干擾選舉，撕毀選票、砸爛票箱，阻撓計票、圍攻鄉鎮幹部等違法甚至犯罪行為時常出現。對於上述行為的定性及處罰，《刑法》及《治安管理處罰條例》等法律法規都沒有明確規定，這給選舉工作帶來諸多不便。一是違法行為的認定沒有確定具體標準。比如干擾、破壞選舉，到何種程度才算需要法律制裁 ?鬨鬧選舉會場的行為依據什麼標準確定其法律責任等。二是對於違法行為的行政責任和刑事責任沒有具體規定,處理起來法律依據不足,隨意性較大。三是對違法處理機關的規定不夠全面，處理指向不明確。選舉中發生刑事犯罪，依什麼法處理不明確。再次，有些問題，只適宜追究黨紀政紀責任，但是村委會成員有些並非黨員，也缺乏手段去追究其在責任，又根據哪些規定來追究，村委會組織法以及相關的選舉法規都沒有明確説法。同時，出現選舉受干擾和破壞等時，選民究竟向哪個機構舉報，哪個機構負責查處，哪個機構對查處的過程和結果進行監督等，都需要進一步明確，在實踐中往往都感到很難辦。但是，建立相對明確的違法糾正機制時也要充分考慮到其負面效應，那就是如何界定失當或者過於嚴格，可能成為一些基層幹部利用的工具，藉此給自己干預選舉和違法違規選舉造成的羣眾不滿問題進行壓制。因此，這個機制一定需要包括雙向的安排，既要明確選民的權利和義務，也要明確指導選舉的部門和個人的權利和義務，實現對等，而不可只偏向一面，從而推動村委會選舉在政府指導與村民積極參與的合力下良性發展。

第三、村委會成員及候選人資格條件問題。經過多年的發展，目前村委會選舉正在逐步完善和成熟，一些配套政策和法規逐漸填補了存在的法規漏洞。就如何選舉這個問題，不僅組織法有了許多明確具體的規定，而且各省的選舉辦法更是用相當詳盡的操作規程的辦法進行了規定。但是在選舉一個什麼樣的人這個問題，並沒有給予明確的資格條件標準。村組法給出了 “村民委員會及其成員應當遵守憲法、法律、法規和國家的政策，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務”的標準，而一些實踐部門的同志們認為標準沒有可操作性，而且是對當選後的村委會及其成員的要求，而不是對候選人的資格條件規定。因此，一些同志認為需要明確、細化村委會成員應當具備的條件，對不符合條件的村民當選為村委會成員候選人或者村委會成員的，規定具體的處理辦法。村委會成員尤其是村委會主任理應是遵紀守法的模範，否則難以承擔起依法開展村民自治等工作。然而，由於農村情況的複雜性和選舉結果的難以預測，導致時常出現因違法犯罪而被司法部門羈押、～、取保候審，或者假釋、剛剛刑滿釋放等人員當選為村委會成員候選人的問題，有的還當選為村委會主任，造成惡劣影響。同時，選民對“選什麼人”意識不夠明晰或缺乏公認的標準。因法律法規、上級指導及宣傳存在偏重“怎樣選人”的缺陷，所以選民對選舉的目的存在認識上的不足。有些選民沒有標準、抱着選誰都無所謂的態度，選舉時個人意願的表達存在不確定因素；有些選民則各

有標準，各選不同對象，造成票數分散；另有些選民則標準有誤，受宗族觀念、眼前利益等因素影響，將票投給“族頭”、“村霸”或賄選者。由此，認為解決這一問題最為有效的方法，是法律法規明確規定村委會成員的任職條件，並對不具備相應條件而當選的規定具體的處理辦法。如規定：村委會成員應當自覺遵守憲法、法律、法規和國家的政策，認真履行公民應盡的義務，三年內無被依法追究刑事責任、勞動教養、因違法違紀被紀檢或者司法機關立案偵察等嚴重違法犯罪行為（過失除外），無嚴重違反計劃生育法規政策、拒絕依法納税行為，無故意製造事端、擾亂村莊秩序、蓄意打擊報復等行為；對不具備相應條件而被選為村委會成員候選人的，規定由村民選舉委員會認定其當選無效；對上述人員當選為村委會成員的，規定由村民選舉委員會報鄉鎮人民政府審核，縣級民政部門認定其當選無效。

應該説，基層的擔憂是十分必要的。如果選舉結果大量的都是有劣跡的人或者不遵守法律法規的人當選幹部，會形成一種惡劣的導向。我們認為，有必要將一些嚴重不適合擔任村委會成員的標準明確列出，在確定候選人時一方面在選民中大量宣傳，另一方面形成一種制度化的程序審核機制，確保正式候選人的資格條件問題。而對於一次性海選的地方，採用選舉後的事後審核機制往往會造成政府部門干預選舉的事態，比較困難，需要認真考量。但是，採用剝奪某些類型人的被選舉權的辦法存在法律上的難題，依次類推，這種權利剝奪就可以無限制的進行下去了。因此，如果立法解決這個問題，只能對嚴重而且明顯不適合當村委會成員的行為類型給予限定，而不宜過多設限，強調把選～和罷免權、監督權交給村民，建立切實可行的村務管理運行機制，這才是解決問題的根本辦法。民主往往需要付出代價，我們如果總是希望把選舉裝進一個真空瓶中的話，選民就會永遠長不大，不知道自己的利益所在。

第四、選民登記和資格確認問題。選民登記是開展選舉活動的基礎，通過登記可以統計參加選舉的人數，併為印製選票、佈置佈置選舉會場和投票站點、最終核定選舉是否有效等工作提供便利。實踐部門的同志認為，《村委會組織法》沒有規定登記這一環節，更沒有規定登記的形式和法律效力，容易產生選舉爭議。從全國村委會選舉的實踐來看，基層現在普遍採用的是被動登記方式，也就是説，不管有選舉權的村民是否願意、是否能夠參加本屆村委會選舉，也不管該村民是否已經在別的地方進行了登記，選舉機構就把本村年滿十八週歲且沒有依照法律被剝奪政治權利的村民登記在冊，列為參加本屆村委會選舉的選民。這種登記方式的弊端是顯而易見的：一是不能完全反映村民的真實意願，既違背了村民自治的初衷，也不符合民主精神；二是人為增加了應該參加選舉的村民的數量，降低了 “有選舉權的村民過半數參加投票，選舉有效”的概率，給選舉工作造成不應有的困難。有些人故意不參加選舉，還可能造成選舉失敗；三是為操縱選舉提供了可逞之機。與主動登記相比，被動登記的選民有不珍惜選舉權利的可能因素，凡對選舉不感興趣者，基本上沒有明確的投票對象，容易為賄選者利用；四是增加了選舉成本，增加了登記失誤的可能性，在“人户分離”現象普遍存在、村民外出務工經商較多的地方尤為如此；五是有可能發生侵害無辜選民的民主選舉權利的現象。

對於被動登記的弊端，我們其實是非常清楚的。但是，考慮到村委會選舉在很大程度上是自上而下的推進的，村民對於選舉的效能和信任機制還在建立之中，對選舉權的不珍惜乃至漠視還是普遍存在的。如果貿然改被動登記為主動登記，可能會造成基層政府出於避免麻煩而不對選舉做更多宣傳，最終登記選民過少而使得選舉連徒具形式都沒有了。現代選舉制度獲得大眾支持並積極參與選舉，是需要一些其他條件支持的，比如競爭的政黨組織的動員、公民權利意識和權利行動的高漲、社會相關團體的作用等，它反映了現代國家和公民之間的一種新型關係：權力的委託代理關係。返觀我國，在現代國家和公民之間的關係仍在建設之中的情況下，採用的很多辦法最終只能是傳統和現代各參半，逐步過渡。比如，對於選民登記，可以採用多種形式補充進行，一般以村民小組為單位設立登記站，由村民攜帶户口簿、身份證到登記站登記；也可由選民登記員挨家挨户依據户口簿、身份證在選民登記名冊上進行登記。對選民登記特殊情況處理，凡法律、法規和政策明確規定的，嚴格按照法律法規辦理；凡法律、法規和政策未作出明確規定的，應按照村民自治的原則由村民會議或村民代表會議依法討論決定，按照大多數人的意見辦理。選民資格確認問題是城市化發展中一個重要的變化。近幾年，隨着城市化步伐加快，户籍制度改革，選民資格的認定問題是一個非常棘手的問題。誰有選舉權和被選舉權，誰可以參加村委會選舉，這是村委會換屆選舉工作中首先遇到的一個問題，也是亟待解決的一個法律問題。隨着農村城市化進程和整個社會人口流動的不斷加快，目前一些地區農村居民的構成十分複雜。以上海市為例，從户口所在地與居住地的關係來看，要求參加選舉的 “村民”有以下六種類型：（1）户口在本村、居住在本村的村民；（2）户口在本村、不居住在本村的村民；（3）户口（屬於非農業户口）在本村、居住在本村的原本村村民；（4）户口不在本村、居住在本村的原本村村民；（5）户口不在本村，居住在本村的本村村民的配偶；（6）户口不在本村，不居住在本村，但可以參加本村集體資產分配的原本村村民。

一些同志認為，在選民資格的認定上，應把握以下原則：一是户籍所在地原則。有選舉權和被選舉權的村民應當在户籍所在地的村進行選民登記；二是經常居住地原則。應當允許村民在經常居住地參加選舉。如長期在外打工且經常居住在打工的村（要求一年以上），也符合在經常居住地有長期穩定正當職業、盡村民義務、未在户籍所在地參加選民登記等相關條件的村民，經個人申請，應當進行選民登記；三是不得重複登記的原則，即不得在 2個或2個以上的村重複進行登記；四是民主決策的原則，即選民資格認定有爭議的，由村選委會討論決定；五是保障村民民主權利的原則，即確保村民只能且能夠在一個地方行使選舉權和被選舉權。另外一些省份採取的辦法是：對農業户口在本村，生

產生活在本村，但不享受集體經濟分配的出嫁女及其配偶、子女，嫁進本村的媳婦及子女等，上一屆登記為選民的，應繼續給予登記；上一屆未登記為選民的，本人提出申請，由村民選舉委員會決定或提交村民會議、村民代表會議決定；“村改居”前屬於上述情況的，上一屆登記為選民的，本屆應繼續登記為選民；上一屆未登記為選民的，集體經濟已剝離的社區居委會，可登記為選民，集體經濟尚未剝離的，本人提出申請，由村民選舉委員會決定或提交社區居民會議、居民代表會議決定。在具體操作中，由於理解不一，標準也不統一。有的地方採取簡單辦法，嚴格一種標準，如户籍，而另一些地方則標準過於寬鬆，選民也由此認為區縣、鄉鎮或村選舉委員會違規操作。有的村對有爭議的人羣通過召開村民會議或村民代表會議討論決定參選範圍，但由於家族勢力影響，兩派勢均力敵，爭論激烈。又由於缺乏法律依據，使基層難以把握，有不少村民圍繞選民資格界定問題上訪，其爭論的焦點就是參選的範圍如何界定。

我們認為，由於城市化進程加快和户籍制度的變化，原來單一的户籍標準確定選民資格已經越來越難以籠括複雜的農村居民羣體的身份了。但是，由於村集體資產等因素的存在，使得任何單項的村民資格認定都會帶來連鎖反應。如果接納某些外來在村居住 1年以上的人口為選民，那麼，他們是否可以擁有集體資產的處理權等。在當前時期，不適宜制定全國統一的標準，最好授權地方根據實際制定標準。

第五、村委會屆期和厭選問題。《村委會組織法》規定，村委會每屆任期三年，屆滿應當及時舉行換屆選舉。任期三年依據的是原《憲法》規定， “鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會每屆任期三年”。但現在《憲法》已將“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會每屆任期五年”。基層的同志普遍反映，村委會每屆任期三年過於短暫，應當改為五年一屆。村委會換屆選舉是一項法規性、政策性很強的工作，每次組織都要佔用各級尤其是鄉鎮黨委、政府大量的人力、物力和財力，有的村甚至需要用近半年的時間組織實施；為做好三年一屆的村委會換屆選舉工作，各級民政部門不得不投入大量的人力、物力、財力；村委會組織法試行及正式頒佈實施以來的實踐已經證明，村委會成員三年任期的第一年，主要是熟悉情況、制訂計劃，第二年安心工作，第三年就要考慮下一屆競選的問題，真正能夠靜下心來幹工作的時間只有年餘。如果把村委會的任期改為五年，對於絕大多數村委會成員而言，安心工作的時間將有三年以上；對於各級黨委政府，可以有更多的時間和精力用於農村的經濟社會發展；從村到省的各級組織，也可以減少不必要的工作量，大幅度降低換屆成本。

一些同志認為村委會三年任期過短，從而導致換屆過於頻繁的弊端越來越明顯，主要有：（ 1）不利於農村經濟發展，使當選的村委員成員產生了“一年看，二年幹，三年等着把屆換”的思想，不利於其專注於村務工作，也不利於村內中、長期規劃的制定和實施。（2）誘發了農村不穩定因素，不利於社會穩定。當前，由於農民文化素質普遍偏低，對法律、法規理解不透徹，相關法律、法規還不盡完善，加之農村宗族、派性等思想影響，導致換屆選舉期間積存矛盾爆發，不同派別之間明爭暗鬥，甚至大打出手的情況屢見不鮮，農民集體上訪、越級上訪事件陡增，發生農村局勢失控的危險性也隨之上升。頻繁換屆，使得這種局面出現的頻率大大增加。（3）村委會換屆頻繁，加重了各級，特別是基層黨委、政府的工作負擔，不利於他們致力於發展經濟等中心工作。每次村委會換屆選舉，都需要從上到下，從中央到地方層層部署，由鄉鎮具體組織各村進行選舉。為此，鄉鎮要為所轄的每一個村派駐工作人員進行指導和監督，對情況複雜的村還要增加人手。這樣，常常會出現選舉期間鄉鎮民政、司法、人大、組織各口傾巢出動，形成“空城”現象，嚴重影響了其他工作的正常開展。（4）村委會換屆頻繁，加重了農村的財力負擔。由於某些村村民的民主意識淡薄，存在“不發補貼不投票”的觀念，迫使這些村為提高參選率給村民發放現金或實物補貼，每次投票都需要支出數千乃至數萬元，增加了財務支出，形成不必要的財力消耗，削弱了村集體經濟實力。此外，村委會任期過短，不僅不能從根本上解決村委會監督失控的問題，反而增加了目的不純的當選者大搞權力尋租、以權謀私的“緊迫感”。從實際情況看，能否對村委會形成有效監督，關鍵在於“村務公開”、“民主議事”等制度的完善與落實。

在村委會屆期問題上，要充分平衡選舉的工作負擔和選民一次授權時間過長的問題。從選舉成本上考慮，減少選舉次數是十分必要的。但是，一些同志認為選舉過多誘發了農村社會的不穩定因素，這恰恰不是選舉的問題，而是選舉中這些問題得以暴露和曝光。另外，任期太長容易使人懈怠，失去危機感，不利於人民的監督；而太短則政策多變，不利於穩定發展。國外一般地方政權和議會任期都是三年，而我們基層農民缺乏其他參政的渠道，三年一次參與機會如果再拉得過長，可能也不利於擴大選民的政治參與，不利於對當選村幹部形成一定的競選壓力。在屆期和厭選的關係上，表面上看起來似乎目前選舉過於頻繁，但是，大量的調查表明選民並沒有感到選舉太頻繁而無法應付。真正對選舉頻繁最有體會的是基層負責組織和指導選舉的政府、人大及其工作人員。我們認為，厭選問題主要和選舉與村民利益脱鈎、選舉制度設計不夠合理、選民對選舉的信心不足和選舉效能感不足有關，村民生活條件和文化水平也是影響因素。總之，修改屆期問題應該慎重推進。

四、結 語

通過對近些年村委會選舉情況的觀察與思考，我們認為，當前的村委會選舉已經進行深水區。隨着國家調整發展戰略，以城帶鄉、以工補農，工業反哺農業，城市反哺鄉村，農村社會的矛盾和壓力，尤其是村民、村幹部和基層政府的高度聚集的關係緊張問題會逐步疏散，村民自治和國家管理之間的矛盾會進一步化解，廣大農民羣眾將會在一個更為和諧寬鬆的環境中進行自我管理、自我教育和自我服務活動。因此，村委會選舉將逐漸實現由國家強力推進轉變為鄉村社會的一種內在需要，相關政府部門的作用需要實現一個轉型，從具體的組織領導和指導者轉向法規政策的制訂者以及選舉過程的監督者

和違法違規現象的糾正者。這就需要我們進一步提供村委會選舉和選民之間的密切的利益關聯，擴大選民選舉的效能感和對選舉的民主性和公正性的信心。此外，相關法律和政策的修改演進也要充分關注農村社會政治體制改革的進程，並與之形成良性的結合關係。 徐勇劉義強/文