黨選舉制度的調查與思考

黨內選舉制度是按照選舉人的意志產生黨的各級代表大會的代表和黨的各級委員會的基本規則和程序。改革和完善黨內選舉制度，是黨的xx大對加強和改進黨的建設提出的新要求，是推進黨內民主制度建設的關鍵環節，對於實現中國特色社會主義民主政治的制度化、規範化和程序化具有重要的示範和導向作用。但在實踐中，黨內選舉還存在着較大的不足，必須加以改革和完善。

一、黨內選舉制度方面存在的主要問題及原因。

長期以來，在黨內選舉方面存在的最大問題是，選舉往往不能充分體現選舉人的意志和意願而流於形式。換句話説，黨內選舉往往是有關領導人和上級黨委主導的形式性選舉，而不是充分體現選舉人意志和意願的實質性選舉，甚至還存在着自上而下的委任制或變相的委任制沖淡或代替選舉的傾向。在黨內實際運作的選舉與黨章規定的選舉之間存在的反差甚大。目前，從選舉所應有的本質特徵和黨章的規定來看，現行的黨內選舉制度存在的問題主要表現在五個方面。

1、選舉任用幹部的範圍不夠廣泛。目前我們採用的是任命制和選舉制相結合以任命製為主的方法，這種方法容易導致當選舉結果與上級意圖不相吻合時，往往以上級決定代替民主選舉的結果。這就會使選舉人的選舉流於形式，影響了黨員對黨內活動的積極參與，容易造成黨內幹部更多地對上負責而不對下負責，漠視黨員羣眾意願，甚至導致出現跑官要官、買官賣官現象，從而嚴重影響了黨的先進性、純潔性、凝聚力和戰鬥力。加之選舉產生的幹部在任期內頻繁調動、“交流”的現象也屢見不鮮，這也無異於是對選舉的否定或對選舉結果的改變。這樣一來，黨章關於“黨的各級領導機關，除它們派出的代表機關和非黨組織中的黨組外，都由選舉產生”的規定，就會在相當大程度上失去意義或被虛化。這是在現實中存在的以任命制衝擊或代替選舉制，有礙於發展黨內民主的重要制度性根源。

2、直接選舉的範圍還比較小。黨內選舉制度的改革和完善，包括直接選舉和間接選舉兩個方面。目前，直接選舉的範圍很小、層次很低，除總支和支部實行直接選舉外，甚至連基層黨委包括各部門的機關黨委，也幾乎都實行間接選舉，一般都是先選舉代表，再由代表選舉黨委。這不利於發展黨內民主。

3、候選人的提名存在缺陷。候選人的提出和確定，是充分體現選舉人意志的一個重要環節。長期以來，在黨內過於突出上級黨組織對下級黨委成員候選人的推薦提名，而缺乏自下而上的選舉人或黨代表聯名推薦提名，更沒有建立起候選人的自上而下提名和自下而上提名相結合的制度。國家的人大選舉已經有了代表聯合提名候選人的制度，但在黨內迄今為止還沒有，這是黨內民主的發展滯後於人民民主的一個表現。

4、差額選舉的範圍和差額比例還比較小。十一屆三中全會以來，黨內在一定範圍內和一定程度上實行了差額選舉。但迄今為止差額選舉的層次仍比較低，範圍比較有限，差額比例也比較小。而且，近年來的差額選舉，幾乎都是預選差額而非正式選舉差額，預選差額選舉不實行“集中投票”的做法又使差額選舉打了折扣。此外，在差額候選人的安排上還屢有搞“陪選”候選人的情況，使差額實際上變成了等額。實踐中，稍有政治常識的人都清楚，在黨委會選舉中，候選人的排名並不是按姓氏筆劃而來的，排在最末的往往是差額的對象。

5、有關選舉程序的規定不盡合理。近年來，各級黨代會的選舉在正式等額選舉時規定，選舉人在選票上不作任何表示即視為贊同，而且又不是祕密投票。這在民主不充分的現實環境中，選舉人在眾目睽睽之下，甚至面對着攝像機，多數人往往由於有顧慮而不敢動手在選票上有所表示（投反對票、棄權票或另寫他人）。這就必然會造成相當多的選舉人按所謂黨的旨意辦而不敢有所違抗，這實在有違選舉的民主本質。

造成上述問題的原因是多方面的，主要是：選舉制和任命制的關係還不明確；人們對選舉的權威性程序性認識還不足；選舉的實際操作同黨章規定的黨員權利還有一定距離；選舉程序缺少具體化的監督環節；長期以來養成的和為貴的傳統政治文化根深蒂固。此外，黨內民主與集中的失衡、對黨管幹部原則的誤讀等等，都會影響黨內選舉制度的健康發展。

上述問題的存在，都有違黨內民主選舉的規律。改革和完善黨內選舉制度的關鍵，就是要通過有關制度的建立和健全，使選舉能夠充分體現選舉人的意志和意願，真正實現民主選舉。

二、改革和完善黨內選舉制度的對策建議。

黨內選舉的有關制度，在《中國共產黨章程》、《中國共產黨地方組織選舉工作條例》等中都有明確規定。在新的歷史條件下，為了實現黨的xx屆四中全會提出的不斷加強黨的執政能力建設的要求，必須進一步改革和完善黨內選舉制度。

1、擺正選舉制和任命制的關係，逐步擴大直接選舉的範圍。

一是逐步擴大選舉的範圍，縮小任命的範圍。要改革幹部任用制度，使目前事實上以任命製為主轉變為以選舉制為主，並理清選舉制與任命制的適用範圍。一般而言，基層黨內主要負責幹部，“兩委”書記、副書記必須是選舉產生，黨組織的職能部門負責幹部，如組織部長、宣傳部長、統戰部長等可採取任命制。“兩委”書記、副書記對黨代會負責，黨的職能部門負責幹部對書記負責。這樣使得授權明晰，責任分明。另一方面，必須嚴格遵守選舉制的操作規範，涉及到黨內幹部異地交流問題，宜在任屆中期進行，交流的幹部在程序上先進行“代理”，後經過黨內選舉正式任用。如果該區縣實行了黨代會常任制，則由年會黨代表選舉確認，沒有實行年會制的區縣可以由全委會通過“票決制”確認。

二是逐步擴大直接選舉的範圍。直接選舉和間接選舉都是選舉不可缺少的重要形式。目前基層黨代會的選舉，一般黨代表和“兩委”委員選舉是由選舉人直接選舉，“兩委”常委和書記、副書記是間接選舉，即由直選出來的全委會委員選舉常委和書記、副書記。黨內選舉實踐中，黨代表選舉權的這種限制，使黨代會選舉的權威性打了一個折扣。根據逐步推進黨內民主的原則，直接選舉可以逐步擴大到區縣黨代表大會代表，鄉鎮黨委會成員和書記，直至區縣黨委會成員和書記。目前，雖然直接選舉鄉鎮黨委會成員和書記還缺乏具體的操作規則，但各地的試點實踐證明，我們黨還是具備一定的條件、能夠充分駕馭的。

2、完善選舉競爭機制。

完善競爭和監督機制的目標就是要使選舉活動公開、公正、合法進行，增強當選者的競爭和責任意識，激發選舉人的參與熱情，保障其選擇權的落實。

一是擴大差額選舉的比例和範圍。一方面，要實現由低比例的差額選舉到較高比例的差額選舉轉變。目前黨內選舉候選人差額比例是黨代表20%、“兩委”委員預選時10%、常委差額1人，顯然過小，應該擴大到黨代表30%，預選“兩委”委員候選人20%，常委候選人不少於2人，從而使選舉人的選舉意志表達較有餘地；另一方面，要實現由部分差額選舉到全差額選舉轉變。“兩委”委員的正式選舉和“兩委”書記、副書記選舉不再實行等額選舉，也進行差額選舉。“兩委”委員正式選舉實行20%的差額比例，“兩委”書記、副書記分別實行多1人的差額選舉。

二是實行競選制。我們黨在民主革命時期就倡導和實行過競選制度。1939年制定和實行的《陝甘寧邊區各級參議會選舉條例》就有專章關於實行競選的條款，明確規定要開展“競選運動”。競選制可在區縣黨代會選舉中全面推開，競選形式可採取張榜公示、見面活動、競選演説、責任承諾、接受質詢，把候選人的德、能、勤、績、廉置於“陽光”之下，使選舉人全面瞭解候選人的各方面情況，而不是僅憑一紙“千孔一面”的履歷表。在黨內實行競選制度，可以使選舉人對候選人有更多瞭解，從而減少投票的盲目性，增加選舉的透明度，保障黨員的知情權、參與權、選擇權和監督權，激活黨員政治參與熱情和積極性。

3、改進候選人提名方式，完善選舉監督機制。

一是改革和完善候選人提名制度。候選人的提名方式有兩種，即有關黨組織自上而下提名和一定範圍的黨員、黨員代表或選舉人自下而上提名。比較合理可行的應是實行自上而下提名和自下而上提名相結合的制度，並對二者的比例做出明確規定。當前，尤其要建立健全黨員提名的有關操作規則，進一步加大黨員提名的力度，保證候選人的產生更加廣泛地反映黨員的意見。在黨代表候選人的提名中，要嚴格經過民主推薦，由各級黨員代表大會自下而上地民主提名，未獲得足夠黨員提名的決不能作為黨代表的候選人。“兩委”委員、常委和“兩委”書記、副書記候選人預備人選的提名應增加黨代表提名環節，並且規定適當比例，改變現行選舉條例中僅由上屆常委會提名的規定，避免提名權壟斷、自我提名和近親繁殖。

二是設立選舉監督委員會。選舉監督委員會的組成人員一般應由普通黨員、黨代表和上級領導機關代表三方推選出來的，其地位獨立於本級黨組織，也不隸屬於選舉大會主席團，只對出席黨代會的選舉人負責，接受他們的監督。選舉監督委員會的職責就是對選舉進行全過程、全方位監督，對選舉中的違法違規現象有權宣佈其無效，對選舉過程、選舉結果的合法性、有效性有權確認。

4、建立健全與黨內選舉制度相配套的制度，積極營造各方面優秀人才脱穎而出的制度環境。

鄧小平同志説：“制度問題，是帶有根本性的問題。”我們始終不要忘記制度建設。建立和健全完備的制度是發展黨內民主、有效實行黨內選舉制度的重要保障。

一是建立健全領導幹部任期制。鄧小平同志早在1980年就指出：“對各級各類領導幹部（包括選舉產生、委任和聘用的）職務的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當的、明確的規定。任何領導幹部的職務都不是無限期的”。現在地方黨政領導班子都有明確的任期，但隨意性較大，在任期內調動過於頻繁。有些領導幹部從黨委退下來，到人大、政協，把各級人大、政協當成了黨委領導幹部的退水渠，這是一種領導職務變相終身制的表現。因此，要建立領導幹部離退休制度與任期制，在領導幹部選舉產生的同時，就要明確規定在同一領導職位任期內，除非有特殊情況，否則不能隨意調動、調整，從而維護任期的嚴肅性，也有利於保持領導班子的活力和戰鬥力。

二是建立健全領導幹部彈劾罷免制度。彈劾罷免制度與選舉制度一樣，是實現黨內民主的重要形式和重要制度。一是儘快建立黨員代表大會聽取、收集和反映黨員羣眾意見的聽證制度，建立黨員領導幹部向黨員代表大會代表提供其活動的檔案制度，以利隨時瞭解、掌握領導層活動細節，為彈劾制、罷免制的實行奠定基礎。二是儘快建立和實行嚴格的彈劾和罷免制度。要制定實施細則，對彈劾、罷免的內容、程序以及適用範圍和對象等作出具體規定，做到有法可依。同時，要將彈劾、罷免權下放到下級機關或下級紀檢部門，下級機關或下級紀檢部門對上級機關的某個部門提出彈劾，上級機關必須受理，彈劾必須到位，做到有法必依，執法必嚴。只有建立和完善彈劾罷免制，才能與選舉制度相配套，使選舉產生的不稱職的黨代表或領導人及時得到撤換或調整，而不至於非等到任期屆滿不可。這實際上是改革和完善黨內選舉制度的合理延伸和必要補充，是解決幹部能上不能下問題的重要舉措，也是制約監督在任期間各級領導幹部的重要槓桿和有效利器，對進一步發展黨內民主無疑也是大有裨益的。

三是建立健全領導幹部辭職制度。領導幹部辭職制度是辭職方式、辭職條件、辭職程序等方面的規定和規範的總和。凡是任期內實績很差，在工作上多次出現重大失誤，羣眾意見很大，本人綜合素質已達不到領導崗位的基本要求，就必須採取因公辭職、自願辭職、引咎辭職和責令辭職的方式，辭去該領導幹部的現行崗位職務。實施辭職制度，既要強化領導幹部的權力是人民賦予的，必須對人民負責的公僕意識；也要形成法制化的剛性約束機制；還要創設對辭職者不歧視、不報復、多關懷的輿論氛圍。

與黨內選舉制度相配套的任期制、彈劾罷免制和辭職制等相關制度的建立健全，既是改革和完善黨內選舉制度體系的必然要求，也是積極營造各方面優秀人才脱穎而出的制度環境的迫切需要。只有有效形成黨內選舉制度體系而發揮整體合力作用，才能形成廣納羣賢、人盡其才、能上能下、充滿活力的用人機制，才能把優秀人才集聚到黨和國家的各項事業中來。