司法改革的二元進程

司法改革的二元進程 —外部機制與內部機制的雙重變革 xx大將“依法治國，建設社會主義法制國家”寫入憲法後，圍繞“依法治國”對我國目前的司法現狀進行深入的改革，已成為人們的共識。假如我們不僅僅是在口號意義上使用這個詞組，那麼一些重大的更為具體的問題就應得到更為認真的重視和研究。所謂依法，究竟依怎樣的“法”，這就存在着對法的理解問題；其次，使用怎樣的機制實現“治”的過程，也是一個亟待討論的課題。前者可以説是古往今來法學理論的核心問題，名家論説，卷帙浩繁，這裏不再涉及。後者也是一個相當廣泛的問題，既包括司法體系自身的改革，也觸及社會生活的方方面面，引起國家權力利益分配與重組。 一、司法機關的獨立——權利均衡與制約的外部機制 依照憲法，我國的國家體制是全國人大領導下的“一府兩院”體制。即全國人民代表大會是我國的最高權力機構，中央人民政府、最高人民法院、最高人民檢察院由它產生，受它監督，對它負責。從憲法的規定上最高人民法院應直接由全國人大領導，各級法院由各級人大領導，同時根據《人民法院組織法》上、下級法院之向是監督與被監督的關係。因此，從理論上的制度規定看，能夠對法院工作產生影響力的機關應是兩個，即人大和上級法院。然而，從實際上運行看似乎並非如此的簡單。 首先，是各級政府的影響力。憲法規定的人大領導下的“一府兩院”制度，規定了政府與法院、檢察院的平行地位。但實踐中，政府幹涉司法工作的事情，似乎已不是屢見不鮮能形容的，可以説不受政府制約的獨立的法院在中國還不存在。問題何在，經費、財力受人操秉，不得不然。目前法院的各項經費開支，包括人員的工資，均由各級地方政府撥出，僅此一項就可以讓法院的獨立性大打折扣，從各級法院院長的行政級別比同級政府首長低半級，也可以明顯感受到（關於法官套用行政級別這也是有很大問題的，將在下文詳述）。其次是各級黨委的影響力。中國共產黨是執政黨，黨領導國家和全國各族人民進行社會現代化建設，這是由黨的性質、目的和宗旨決定的。法院作為國家的機關之一，接受黨的領導，是由中國共產黨的執政地位決定的，依法治國也是黨領導人民治理國家的基本方略。黨的xx大報告就明確指出“依法治國，就是廣大人民羣眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行”。各級黨委的政法委是黨對法院直接領導部門。各級黨委如能正確、切實地貫徹黨中央xx大的宗旨與精神，那麼依法治國的戰略可以很好地實現，法治的工作也能順利地開展，也為法院工作向着正確地方向發展提供了政治思想和組織上的保障。但如果黨委或政法委未能有效貫徹黨中央的政策，法院正常地工作受到非正常妨礙地，司法公正地干預司法機關將如何應付。從目前的體制看，只能有賴於上級黨委或黨中央的監督與糾正。再次，各級人大對司法機關的影響力。法院由人大產生，受它監督，對它負責。人大對法院工作的監督與指導，本是應然之意，無可厚非。加強對司法的～監督當然能在一定程度上規範法院司法工作，提高司法機關的工作質量。但另一方面，由非法律專業人員的人大代表在缺乏嚴格的司法程序制約的條件下對具體案件進行干預和審批，也會造成一些嚴重的負面效果，影響司法公正的實現，也為地方勢力干預司法活動提供了新的途徑。 可以看出，司法機關在整個國家權力結構中，仍處在相當邊緣化的地位。（《法治之路上的四個“攔路虎”》賀衞方，法制日報XX年12月26日）在我們的權力格局中，法院以及檢察院至今仍在夾縫中求生存，司法機關在俗稱“人財物”等重要的生存環節上依賴於同級黨政權力，某些地方人大可以無視立法與司法的界限，進行所謂的“個案監督”。只有改變這種現狀，才能從根本上實現司法獨立。同時也應當認識到法院的獨立存在本身就是對政府的制約，它將民眾對政會的不滿列入法律規範中加以解決，並通過司法活動重示了社會秩序與正義的準則。法院通過獨立而公正解決各種糾紛而使得社會中的冤情和抑鬱得以釋放，從而為社會的安定團結提供了可靠的保證，在法庭上，獲得正義的人們不會上梁山，甚至可以説，司法獨立是政府以及政府官員威望得到提高和維持的重要保障。想想面對十六年牢獄之苦的～，死於非命的～，假如有特別檢察官和獨立的司法體系，當陳王之類剛剛開始～行為，便毫不遲疑地立案調查，就不會有日後的警鐘長鳴。 實行司法改革就要改變司法機關在整個國家權力結構中邊緣化的地位，要使司法機關居於社會關係調整過程中的核心地位。首先要實現法院在“人財物”上的獨立地位。財權和人事權力的地方化是導致司法機構依附於地方黨政機構導致司法和地方化的兩個重要根源。所謂司法機構地方法，是指設在地方的國家司法機關。在行政國家司法權力的過程 ，受到地方黨政權力機關的不當影響，幹部乃至控制，不能獨立行使其權力，以致司法公正難以實現，國家的法制統一不能得到保證。（誰的法院？誰的司法權？21世紀經濟報道XX.3.11）各級法院的經費地方政府財政撥付及法院通過收取訴訟費用構成目前法院經費的主要來源。（雖然目前法院系統實行收支兩條線，訴訟費與法院經費脱鈎，但從實際的運行看，各級法院收取的訴訟費用很大一部分的，仍返還給法院用作經費，訴訟費用收取的多少仍在很大程度上決定了法院經費的多少）。從全國來看，法院系統機構和人員還較為龐大，完全由中央財政支出會給中央造成很大的財政壓力。在短期內很難實現。就需一方面法院系統內部的機構和人員實行精兵簡政，而減少支出。最高院在去年就改革了機構準，減少的人員（見肖揚XX年報告）；另一方面仍需以地方財政為主，以解決法院經費問題。但應改目前的經費開支方式。第一，採取實支實報方式。凡屬法院日常行政費用應全額撥付，保證法院從事司法工作的需要。第二，改變法院特別是基層法院向同級政府部門申請經費的狀況，法院經費由其上一級政府部門申請，由上一級政府部門撥付，減少法院對同級政府的依賴性，避免不同地區由於經濟發展的好壞而

造成法院經費的多寡。當然從較大的地區來説，如東部地區與中西部地區，經濟較好的大中城市與經濟條件相對落後的中小城鎮之間，由於發展水平，物價指數的不同，法院的經費應有所區別。但應保持一地市級之內各區縣法院的經費大體一致。法院的訴訟收費也應如數上繳，作為法院經費統一發放，真正實現收支兩條線。第三，法院工作員特別是法官的工資，應實行較為固定的年薪制。考慮到目前我國經濟發展較快，國家整體的工資水平上漲變動情況較大，採取二至三年為一個週期定期調整，同時為推動依法治國，實現依法治國的需要，體現法官的精英化，促進社會優秀人員向司法部門的流動，因此年薪應保持一個較高的水平。在“人”的方面，我國現行憲法和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，地方各級法院院長由同級人民代表大會選舉產生，副院長、審判員則由同級人大常委會任免。根據完善幹部的原則，地方各級黨委和政府，實際上擁有地方法院主要領導幹部的推薦權和罷免建議權。這就使得法院人事權依賴於地方，從而為地方政府幹部仍至主導司法工作提供了條件。導致了司法權地方化的另一個根源。改革人事制度，要將人事權從地方脱離出來，實行垂直管理。我國為實現國防、關税、金融、郵政及通訊的統一，維護國家的根本利益對軍隊、海關、銀行、郵政及通訊部門早已實行中央重點領導或直接管理。近年來也先後對工商行政管理、質量監管等部門實行省級直接管理。 我們認為司法機關對於維護國家法制統一，保護人民自由和權利，保證國家長治久安的特殊重要性決定了，它像上述機關和部門那麼實行中央直接管理是十分必要的。但也應認識到司法改革的最終目標是實現真正的獨立和公正的司法，這種獨立不僅是司法機關獨立於行政、立法機關，各司法機關之間也是獨立的，所以我們主張人事權實行垂直管理，絕不是主張法院系統內部自上而下的垂直領導取代目前事實上存在的地方黨政機關對法院的水平領導。上下級法院之間應當是審級監督關係，而絕非領導關係，垂直管理和垂直領導存在本質的區別。在法院院長和法官的選任上，地方各級法院的院長和其他法官實行任免權“上提一級”的制度由上級地方人民代表大會及常委會選舉和任命。同時建立一套科學和完善的法官選拔和考核制度，以考試和考核的結果作為上級人大及常委會任免的主要依據。在嚴格法院官任職資格的基礎上，以法律的形式明確實行法官任職終身制，不得隨意撤換和調動法官，使其能夠在司法活動中抵制外來干擾，保持獨立和公正。 在美國一八0三年馬伯裏訴麥迪遜案確立了美國最高法院制約行政和立法機構最有效的撒手鐗是所謂的司法審查（judicial review），即法院有權制定立法機關通過的法律，行政部門採取的行動，各級政府的法律和實踐是否與美國聯邦憲法的條文和精神相一致，並有權判定與憲法相沖突的政府法律和行為違憲無效。西方發達國家也大多設立了憲法法院或憲法法庭行使違憲審查職權，這對立法機關和行政機關起到了很好地監督制度作用。在我國法院仍無法違憲審查權，即使對行政法規，行政規章與部門規章的違法性也無審查權，只能審查具體行政行為的違法性。逐步建立起對抽象行政法規的違法性審查乃至對立法、行政機關行為的違憲審查是提升司法機關在國家權力法構中的地位，加強司法機關獨立性，實現依法治國上的一個重要途徑。我國的國家權力結構是體制是全國人大領導下的“一府兩院”但應明確作為人民行使權力的人民代表大會的權力也不是無限絕對的，“權力導致～，絕對權力導致絕對～”。（）權力的產生必須受到制約，否則就會受到濫用，滋生～， 黨的各級黨委對司法機關也產生了重要的影響力。我國各級地方黨委都設有政法委統一領導本地區檢公檢法司法部門上的政法工作。而同一級法院的院長往往只是政法委的普通成員。本地區如出現重大案件或涉及社會穩定的案件，則由政法委牽頭，協調辦案。司法機關必須貫徹黨委或政法委的決議。這就使一些地方黨政領導人有機會以加強黨對司法工作的領導為名，以各種手段和方式干預司法機關的工作。甚至在國家的法律和中央的政令與地方利益發生衝突時，也往往以服從黨的領導為名，迫使法院在審理具體案件時，偏袒和維護地方利益。我們認為，要使司法獨立，必須理順黨與法院特別是地方黨委與地方法院之間的關係。地方設立政法委，法院要歸它管，這個思路本身就不對。我國憲法明確規定黨在國家中的領導地位，黨的領導主要是政治，思想和組織的領導。（《法理學》沈崇靈主編，北京大學出版社p273）。黨領導人民管理國家事務，經濟文化事業，管理社會事務，使它的政策通過法定程序變為國家意志，成為法律。司法機關則忠實、公正地執行黨領導人民制定的法律。如果一個法官能忠實公正地執行法律，就是最好地尊重和服從黨的領導，執行法律的過程也就是落實黨的路線、方針、政策的過程。因此黨對司法工作的領導應當是政治領導，而不是業務領導。加強黨對司法工作的領導，就是要求司法機關內部的黨組織領導、監督和支持司法機關工作人員秉公執法，保證司法機關獨立，公正地行使職權，克服司法～，而不應當是具體干預案件的審理工作。同時，保持司法獨立，保證法律實行的一致性、統一性，也有利於黨的路線、方針、政策能夠有效地貫徹和執行，有利於對廣大黨員進行法律監督，防止黨內～的滋生和蔓延。從近年來來發生的反腐大案可以看出，這些黨內～人員所犯錯誤也不僅僅是黨內違紀行為，而是嚴重地違法行為，保持司法獨立，保證獨立的檢察官制度和法官制度，不僅有利於～行為的即時發現，也起到防微杜漸的作用。如前所述實施垂直領導和垂直管理是保持機關獨立性的有效方式，調整黨對司法工作的領導方式，在法院內部不再設立黨組，改設黨委，下級法院的黨委受上級法院黨委的領導，最高人民法院黨委受中央政法的領導。地方各級黨委和政法委不再幹預司法工作。中央政法委的職責是領導和監督各國家機關和全國人民落實建設社會主義法治國家的任務，保證司法獨立行使職權，克服司法～。 二、法官地位的優越——管理與職能司法化的內部機制 如果説司法機關獨立是外部機制的改革，那麼司法

機關本身的改革則是內部機制的整合。司法機關的司法不能得到合理運用和有效監督，那麼司法公正就不能實現。而司法的～則比一切其它～更為可怕，因為它是維護社會公正的最後一道屏障。在司法機構中法官應當處於獨立和核心地位。但目前司法行政化的現狀卻恰恰抹殺了這種獨立性與核心地位。 觀察我們法院的內部管理，首先表現出的就是法官之間的等級制度，當然無論是在西方法治發達國家，還是在日本、台灣地區，法官仍有級別之分。我國也實行了法官等級制，從首席大法官、大法官至最基層的法官共分十二個等級。但這種級別的劃分不論從外部的一般民眾到法院系統內部法官自己來講都未得到認同，它既不反映法官的政治地位，也不與法官的待遇掛鈎。相反行政體系內部所使用的等級模式卻被法官系統完全植入，決定着一名法官地位高下與待遇優劣。例如省高級法院的院長屬副省級官員，副院長有廳局級和副廳局級的不同定級。各庭庭長屬處級、副庭長副處級。在法官之間建立等級制度便利了對於法院流動的控制和管理，然而這種控制和管理卻完全是行政化的，這與法官流動的濃重的個人化色彩是相違背的。作為與行政機關管理模式完全不同的法官管理方式，每個法官都是獨立的，不受任何人的領導，只是對自己對於法律條文的意義和準則的理解負責。法官之間不存在上下級的分別，院長也好，庭長也好，他們只行使一種純粹司法性的職能，他們是所謂“平等無產者是中的平等的一員”。法官之間的平等，不僅表現在對同一法院的內部，不同級別法院的法官之間也是平等的。雖然由於審級的原因，上級法院的法官可以改變下級法院的判決，但這隻能理解為分工上的一種差異，並不意識着審理上訴的法官地位高於一審法院的法官。導致司法行政化的原因。一方面是外部制度和社會性因素，像上文所述黨級機關的干涉和不合理的權力分配，更重要的從內部來説在於法院的行政管理制度和審判制度在職能上的混淆。法院作為司法機關，行使審判職能是其應然之意，作為一種組織機構，進行行政管理是必要的。法院都是由人組成，有財政核算和支出，還必然有其他辦公室的工作，因此總是會有法院內部的行政管理事務。如美國聯邦首席大法官，除了要負責最高法院案件的上訴狀清單，主持最高法院的會議、討論案件，把握時間，以及當其屬於多數意見派之際，有權分配法院意見的撰寫這類與司法有關但顯然具有行政性的事務之外，他還要負責最高法院其它行政管理。但目前我國法院行政管理制度對審判制度的侵入、侵蝕卻造成了審判制度的變形。長期以來，在法院內部沒有行政職務的法官都習慣於認為自己是在法院院長、副院長、業務庭的庭長、副庭長的領導下工作，在一些比較重要的問題上，無論是審判或非審判的事務，都習慣性地要向領導請示彙報，因此即使是獨任審判並無疑難或合議庭意見一致從作出初步判斷的案件，都會逐級上報庭長、分管副院長。審批有疑難或爭議經業務庭長、主管副院長的干預後仍沒有解決的案件，最後上報院長，進入審判委員會討論，甚至院長可以直接依據有關法律或在某些情況下依據具體行政管理的職權直接干預案件審理。 可見，樹立法官在司法機關中的獨立地位，排斥行政管理對其過分的干預，確立起法官的權威地位是司法機構內部改革的中心。將司法審判制度作為法院工作的中心，使法官在法院中不僅對審判工作有決定權，對行政管理也要有監督權，在人員設置上，要明確只有從事審判事務的人員才具有法官資格，法官要成為名符其實的法官。目前，我國法院正在醖釀法院內部人員序列改革，即將法院分為法官、司法警察，書記員和司法行政人員四個序列。只有法官序列的人員具有法官資格，其它三個序列的人員不應具有法官資格，也不能調入法官序列成為法官。在工資收入法官序列也應與其它三個序列形成差別。 確立法官在法院中的優越地位，需要制度設置上的保障，以對法官的要求是從律師中選拔出來的，被選拔的律師都人從業年限的要求。因此，能成為法官的人大多已四、五十歲，三十幾歲就能成為法官的已是極為少見，而二十幾歲就成為法官的幾乎沒有可能。這與我國現在倡導的法官年輕化形成鮮明反差。當然，由於歷史原因，我國四、五十歲一批的老法官大多未受過系統的法官教育，現有的法學理論水平，大多不能跟上現在司法工作的要求，從中、青年中選拔出一批受過系統法學等教育的從事審判工作是為了適應社會發展的需要，是可以理解的，但不能以此認為法官的年輕化就是司法改革的措施之一，不能將應時之策作為長期方針來對待，實際上，法律作為社會公正的天平，如何操作這台天平需要極為廣博的理論知識和豐富的實踐經驗。對法律的理解包含了對社會、對人際關係、對人性的理解，而這絕非一朝一夕就能形成的。法官要成為公平和正義的化身，因此與其説是制度確立了法官的優越地位，還不如説是法官自身的水平和素質確立了其優越地位。今年我國實行統一司法考試為嚴格選拔法官走出的第一步，以後應當逐漸從法官以外的法律職業者、法學研究者特別是從律師中選拔法官，要使法官成法律職業中最優秀的職業，成為社會中優秀的階層。法律認識的轉變與理念的提高是對法官提出的更高層次的要求。如果説律師是將法律作為職業來對待，那麼法官就應把法律當作是一項事業，作為社會公正與公義標準的判定的執行者，法官不應僅僅將法律看出是一項遊戲規則。社會的天平總是搖擺不定的，需要法官去不斷地修正，在民法學中自義務本位至權利本位再到社會本位就能很好地説明這一修正過程。讓我們感到惋惜的是現在中國絕大多數法官僅將其職業看成是一種謀生的手段，崇尚法律信仰法律的思想還遠未形成。相反由於在政治地位，生活待遇上的不高，使的很多法官還有自增和對法官職業悲歡失望的態度。一個對自身都缺乏信心的人又如何能確立起自己的優越地位？ 法院管理的行政化直接損害法官的地位，而法院行使司法的行政化過程也間接地使法官處在一個尷尬的境地。法院何以成為法院？有三個質特徵：第一法院行使職能的最顯著的特徵是必須有糾紛的存在，即許多事務不屬它的管轄範圍。第二法院對於糾紛的處理不應該採取主動的方式。立法機構可以積極地推動某些領域立法的發展，行政機構應當主動地行為

完成立法行所賦予的使命，但是法院卻只能以消極主義的方式行事；第三是司法程序的公開性，這是司法制度自身的內在要求，司法者不應通過暗箱作業來確立司法的結果。回顧近年來轟轟烈烈，大張旗鼓的司法改革之路，為了改變司法機關在社會權力中的邊緣地位，改革的先行者們一直採取的是一種主動出擊的方式，竭盡所能以張顯法院在社會生活中的作用。上山下鄉院內院外從生產到生活。扮演着一種全能型的角色。《人民法院報》近幾年的新聞報道就可見一斑。我們看到，在最近的十多年間，我國法院為積極司法的行為有了一種與以往不同的動因，即就是力求通過擴大管轄事務的範圍，以主動積極的活動方式，從而力爭自身地位的提高和利益的最大化。“為人民服務”、“為經濟建設保駕護航”已成為法院工作的時髦口號，從裁判者到守夜人的角色的轉變使法院工作喪失了獨立性，也使法官的獨立地位日漸衰落，正確地給法院以在社會生活中的定位，是社會秩序的形成者還是社會秩序的維護者，是一個能讓人引發諸多思考的問題。 行文至此，我們深感中國司法改革工程的龐大與複雜，艱辛與困難，xx總理在上任之初曾説過：“不管前面是萬丈深淵還是，我將勇往直前，鞠躬盡瘁，死而後已”。顯出了一個改革者的改革決心和義無反顧精神。